Гаврилов Борис Яковлевич,

заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор (Академия управления МВД России)

В процессе осуществления в Российской Федерации правосудия по уголовным делам существенное значение имеют также международно-правовые стандарты защиты прав личности. В их числе:

Всеобщая декларация прав человека и гражданина, провозгласившая право каждого человека на жизнь, свободу и личную неприкосновенность (ст.3), на эффективное восстановление в правах в судебном порядке (ст.8), на гласное и справедливое рассмотрение дела независимым и беспристрастным судом (ст.10);

Международный пакт о гражданских и политических правах, в котором в развитие и дополнение Всеобщей декларация прав человека и гражданина определены международные стандарты в области зашиты прав и свобод человека и гражданина в судопроизводстве по уголовным делам;

стандартные минимальные правила ООН в отношении мер, не связанных с тюремным заключением (Токийские правила);

минимальные стандартные правила ООН, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила);

Конвенция о защите прав человека и основных свобод, устанавливающая, что каждый задержанный незамедлительно доставляется к судье и имеет право на судебное разбирательство в течение разумного срока или освобождение до суда. В ст.6 данной Конвенции  указывается на право гражданина на справедливое и публичное разбирательство его дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона;

Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993г.

и другие международные документы, включая также Свод нормоустанавливающих решений Европейского суда по правам человека, образующих его прецедентную практику. Согласно ст.1 Федерального закона от 30 марта 1998г. № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней», данные решения признаются Российской Федерацией ipso facto и без специального соглашения в отношении юрисдикции Европейского суда по правам человека по вопросам толкования и применения Конвенции в случаях предполагаемого нарушения Россией её положений.

Вышеперечисленные, а также иные международные правовые стандарты в судопроизводстве по уголовным делам подлежат реализации в российской правоприменительной практике с учётом национальных особенностей правовой системы, а также её исторического и практического опыта.

Одной из особенностей развития в России в ХХI веке уголовно-процессуального права является то, что в данный период юридическая наука разрабатывает концепцию дальнейшего развития уголовной политики в целях  практической реализации прав и свобод участников уголовного процесса. Такая задача была озвучена в том числе на Парламентских слушаниях 18 ноября 2013г., а также в процессе обсуждения основных направлений совершенствования уголовно-правового законодательства 24 июня и 23 сентября 2014г. в Совете Федерации Федерального Собрания РФ.

Разработка концепции дальнейшего развития уголовной политики обусловлена тем, что за последние годы в уголовный и уголовно-процессуальные кодексы были внесены многочисленные изменения и дополнения, которые не всегда носили системный характер, а в ряде случаев и прямо противоречили как конституционным основам, так и нормам действующего законодательства. Более того, несмотря на произошедшие за последние три десятилетия в России экономические и социально-правовые изменения, современное уголовное судопроизводство, в том числе и его досудебная часть, остаётся чрезвычайно забюрократизированным, затратным по своей сути и недостаточно эффективным – ежегодно в суд направляется только каждое третье уголовное дело. В силу этого современное российское уголовное судопроизводство не способно обеспечить реализацию задач, сформулированных в ст.6 УПК РФ, основной из которых является борьба с преступностью с целью её удержания на социально терпимом уровне.

Российский законодатель неоднократно вносил в УПК РФ поправки, носящие характер контрреформ. Например, фактически возвращены в УПК РФ положения ст.205 УПК РСФСР, регламентирующие правила изложения в обвинительном заключении доказательств; расширены основания возвращения судом уголовного дела прокурору и др. Это происходило вследствие оказываемого на законодателей «давления» со стороны правоохранительных и судебных органов, а также со стороны Конституционного Суда РФ, решения которого в сфере российского уголовного процесса профессор В.П.Божьев в 2010г. назвал «тихой революцией».

При этом необходимо учитывать, что деятельность правоохранительных органов (основная часть которых это органы внутренних дел) осуществляется в условиях осложнения криминогенной обстановки, которая обусловлена, в числе других причин, значительным увеличением (с 19,3 млн. в 2006г. до 29,3 млн. в 2014г.) количества зарегистрированных сообщений о преступлениях, административных правонарушениях и иных происшествиях и, соответственно, возрастанием объёма процессуальной деятельности.

В силу указанных выше причин, неотложных изменений, на наш взгляд, требуют нормы, регламентирующие начало производства по уголовному делу, в том числе процессуальные правила рассмотрения заявлений, сообщений о преступлении. В частности, необходимо исключить из УПК РФ ст.148, которая предоставляет правоприменителю право отказывать в возбуждении уголовного дела.

Наличие данной статьи в Уголовно-процессуальном кодексе РФ влечёт за собой ряд негативных последствий. Во-первых, решения органов расследования об отказе возбуждения уголовного дела весьма существенно ограничивают конституционное право граждан на доступ к правосудию (в 2014г. таких отказов было 6,7 млн.). Во-вторых, такие «отказные» решения зачастую нарушают и закон, поскольку прокуроры ежегодно признают незаконными или необоснованными и отменяют от 20% до 40% таких решений.

За последние восемь лет российские следователи и дознаватели (органы дознания) стали в три раза реже принимать решения о возбуждении уголовных дел по принятым ими заявлениям и сообщениям о совершённых преступлениях. И это можно считать главным негативным последствием наличия института отказа в возбуждении уголовного дела.

Прямым следствием сокращения числа решений о возбуждении уголовного дела (и, соответственно, увеличения числа отказов в возбуждении уголовного дела) являются значительные колебания ежегодного показателя преступности в России – от +32,7% в 1989г. до -14,9% в 2002г., в зависимости от требований МВД России и Генеральной прокуратуры РФ к соблюдению учётно-регистрационной дисциплины. Это приобрело гипертрофированный характер в форме так называемого «административного» фактора регулирования показателей преступности, на что автор данной статьи неоднократно обращал внимание.

Для сравнения, в Германии за последние 15 лет ежегодные изменения преступности при её количественной составляющей 6,5 млн. в год не превышают 1–1,5%.

Тем самым по сути искусственное сокращение в Российской Федерации регистрируемой преступности привело к тому, что этот показатель в России необоснованно, по нашему мнению, ежегодно сокращается начиная с 2006г. Как следствие – коэффициент преступности в России в 2014г. составил чуть больше 1,5 тыс. преступлений на 100 тыс. населения, что в 4–5 раз меньше, чем в Германии, Франции или Англии, и в 8 раз ниже, чем в Швеции. Однако, это, во–первых, не соответствует реалиям современной криминогенной обстановки и, во-вторых, не позволяет нашему государству принимать адекватные меры в борьбе с преступностью.

Вышеизложенное свидетельствует не только о массовых нарушениях конституционного права граждан на доступ к правосудию, но и влечёт за собой иные негативные последствия. Например, сотрудники органов внутренних дел допускают многочисленные нарушения учётно-регистрационной дисциплины, за что многие из них привлекались к различным видам ответственности, в том числе и уголовной. Федеральный бюджет несёт необоснованные расходы, поскольку количество процессуальных решений об отказе в возбуждении уголовного дела вместе с последующими решениями органами прокуратуры об отмене «отказных» решений составило в 2013–2014 гг. порядка 12-13 млн.; на их подготовку затрачен труд не менее 30 тыс. сотрудников органов внутренних дел, а также миллионы рублей на бумагу, эксплуатацию технических средств, канцелярские принадлежности и т.д.

По нашему мнению, исправить сложившуюся ситуацию могли бы следующие меры.

Во-первых, Генеральной прокуратуре РФ целесообразно принять совместно с правоохранительными органами жёсткие административные меры по наведению порядка в учётно-регистрационной дисциплине. В 1983г. и 2005г. такие меры уже применялись, но эффективно они действовали не более одного года.

Во-вторых, сосредоточение в органах внутренних дел функций как по противодействию преступности, так и по формированию статистики о её состоянии, а также о результатах деятельности органов внутренних дел по выявлению, раскрытию и расследованию преступлений создаёт, по мнению Генеральной прокуратуры РФ, условия для умышленного сокрытия преступлений от регистрации. Исходя из этого, полномочия по формированию и ведению массива статистических данных о состоянии преступности целесообразно было бы передать органам статистики. И это неоднократно предлагалось сделать. Однако проведённый в соответствии с приказом МВД России и Госкомстата России от 7 октября 2003г. № 774/435 по согласованию с Генеральной прокуратурой РФ эксперимент в ряде МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ свидетельствует, что это предложение не только принципиально не решает рассматриваемой проблемы, но и требует значительных финансовых затрат.

В-третьих, исправить ситуацию могло бы принципиальное изменение начала производства по уголовному делу. При этом можно использовать как российский, дореволюционный, опыт, так и опыт государств с устоявшейся системой правосудия.

Предлагается исключить из правил досудебного производства нормы как о возбуждении уголовного дела, так и об отказе в возбуждении уголовного дела. Ведь данных процессуальных норм не знали ни российский Устав уголовного судопроизводства 1864г., ни УПК РСФСР 1922г. и 1923г.

Согласно ст.303 Устава уголовного судопроизводства, например, жалобы считались достаточным поводом для начала следствия. Ни судебный следователь, ни прокурор не имели права отказать в этом лицу, заявившему о совершённом в отношении него преступления или проступка. Статьёй 309 и ст.312 Устава уголовного судопроизводства 1864г. было установлено, что в тех случаях, когда судебный следователь не находит достаточных оснований для производства следствия, сведения по делу он должен собрать посредством негласного полицейского разведывания. Устав не предусматривал возможность отказа в возбуждении уголовного дела.

В российский уголовный процесс норма о возбуждении уголовного дела была введена в целях ограничения политических репрессий рядом циркуляров Генерального прокурора СССР в 1934–1937гг. Так, циркуляр от 5 июня 1937г. № 41/26 устанавливал, что возбуждение уголовного дела и начало расследования могут иметь место лишь по мотивированному постановлению следственного органа, утверждённому прокурором. В качестве самостоятельной уголовно-процессуальной нормы она появилась лишь в УПК РСФСР 1960г. Соответственно, вслед за этим появилась и процессуальная норма об отказе в возбуждении уголовного дела с последствиями, отмеченными выше.

В Германии, США, Франции и других государствах с устоявшейся системой уголовного правосудия полиция не вправе отказать в расследовании при наличии заявления или сообщения о преступлении, законодательством такой отказ не предусмотрен. Норм о возбуждении уголовного дела нет и в уголовно-процессуальном законодательстве ряда стран бывшего СССР – Казахстан, Латвия, Молдова, Украина.

Порочность нормы о возбуждении уголовного дела проявляется и в тех существенных препятствиях, с которыми приходится сталкиваться при сборе доказательств на первоначальном этапе расследования. Ограничены и возможности использования в доказывании результатов оперативно-розыскной деятельности. Немало и других проблем.

Изложенное позволяет сформулировать вывод о том, что началом производства по уголовному делу должна служить не процессуальная норма о возбуждении уголовного дела, а заявление или сообщение о преступлении. Соответственно, уголовно-процессуальные нормы о возбуждении уголовного дела и об отказе в возбуждении уголовного дела из УПК РФ должны быть исключены.

На это указывается и в Дорожной карте дальнейшего реформирования органов внутренних дел Российской Федерации (п.4.5). С непосредственным участием автора данной статьи был подготовлен соответствующий проект закона. Данная тема сегодня широко обсуждается в экспертном сообществе.

Юридический консультант