Для того чтобы увидеть МВД "сегодня" и "завтра", следует обратиться к опыту прошлых лет, как российскому, так и зарубежному. Нелегкий путь к утверждению прав человека определяется множеством обстоятельств из прошлого и настоящего. Их анализ позволяет выбрать наиболее оптимальную на современном этапе организационную и управленческую модель развития органов внутренних дел. Важно, чтобы задачи органов правопорядка, организационная и правовая структура Министерства внутренних дел Российской Федерации соответствовали уровню социально-экономического развития общества.

1. Из истории становления российской полицейской системы

Отечественная история учит, что к реформированию правоохранительных органов следует подходить взвешенно, учитывая объективные закономерности развития общества и государства.

Как постоянно действующий орган полиция в России была создана в результате реформ Петра I. По его замыслу, она была призвана заменить прежнюю систему – Разбойный приказ и Губные избы. Но эти преобразования проводились поспешно и не всегда отвечали требованиям российской действительности. Ломая старое, власть не располагала достаточными ресурсами для борьбы с преступностью. В последующем, в 1802 году, созданию министерства внутренних дел России способствовали глубокие преобразования в государственном управлении, связанные с реформами графа М.М. Сперанского. Значительные перемены произошли в полиции и в период правления Александра II, когда в стране разворачивались масштабные социально-экономические и политические реформы. Изменения в стране влияли и на вектор развития министерства внутренних дел. Ведь это ведомство являлось одним из ключевых государственных институтов, играло основную роль в противодействии политическому и криминальному террору. МВД исполняло важные административные, хозяйственные и экономические функции, входившие тогда в его компетенцию.

После Февральской революции 1917 года министерство внутренних дел России было ликвидировано. Большевики восстанавливали правоохранительные органы в чрезвычайных обстоятельствах революции и Гражданской войны. Наркомат внутренних дел (НКВД) был создан как центральный орган, задачей которого стало укрепление революционной законности. Его становление и развитие определялось социально-политическими, организационными и правовыми экспериментами: упразднением и восстановлением органов, различных структурных преобразований в системе. Именно в эти годы формируется "классовая модель" органов внутренних дел как составная часть исполнительной власти рабоче-крестьянского государства.

К началу Великой Отечественной войны окончательно были определены функции НКВД СССР, связанные с регулированием как правоохранительной, так и хозяйственно-экономической сфер жизни общества. По окончании войны в министерстве внутренних дел СССР проводились реорганизации: объединение (1953), а потом разъединение (1954) министерства и органов госбезопасности.

Значительные изменения происходят в МВД СССР в 1956-1968 годах. Тогда был введен принцип двойного подчинения органов внутренних дел, МВД переименовали в министерство охраны общественного порядка (МООП), а затем упразднили как общесоюзное министерство. Но это не имело успеха, что объективно обусловило необходимость восстановления МВД СССР с его характерными задачами и функциями.

После восстановления МВД СССР деятельность органов внутренних дел постоянно совершенствовалась. Укреплялась система научного обеспечения, профессиональной подготовки и переподготовки кадров, ведомственного образования, развивался институт участковых уполномоченных милиции, создавались автоматизированные системы управления и др.

В целом развитие милиции вплоть до второй половины 80-х годов происходило эволюционно. В этот период было немало сделано для оптимизации структуры управления ОВД, обеспечения законности, правопорядка, безопасности граждан.

После распада СССР предпринята очередная попытка реформирования органов внутренних дел: было создано министерство безопасности и внутренних дел РФ, которое, однако, просуществовало недолго.

Таким образом, правоохранительная система страны развивалась одновременно с российским обществом. И на разных этапах своего развития эти процессы проходили порой болезненно и неоднозначно. Радикальные же способы реформирования не приводили к должному результату.

Сегодня на страницах печати все чаще высказываются предложения о необходимости реформирования органов внутренних дел. Однако следует различать объективную критику милиции, порожденную необходимостью совершенствования правоохранительных институтов, и политически ангажированную критику, цель которой – дестабилизировать ситуацию. Можно со всей определенностью сказать, что какие бы изменения ни проводились, они не должны приводить к хаосу в обществе.

2. Об опыте зарубежных стран и возможности его использования в России

В мире существуют три основные модели обеспечения внутренней безопасности: централизованная (Франция, Италия, Испания), фрагментарная (децентрализованная – США) и интегрированная (смешанная – Великобритания, ФРГ, Австрия).

Министерство внутренних дел Франции имеет широкие полномочия в различных сферах жизнедеятельности общества. Его характерная особенность – жесткая централизация, которая сочетается с постоянным контролем гражданских властей, прокуроров, следственных судей (судебных следователей). Такой принцип организации системы позволяет нейтрализовать коррупционные и бюрократические угрозы. Применительно к МВД России этот опыт может быть востребован при выборе оптимальных форм общественного и государственного контроля за деятельностью органов внутренних дел.

В основе организации полицейской системы США лежит распределение государственных правоохранительных функций по трем направлениям, которые реализуются министерством юстиции (ФБР, Бюро тюрем, Служба маршалов), министерством финансов (Служба внутренних доходов, Бюро по контролю за оборотом табака, алкоголя и огнестрельного оружия) и министерством обороны (Корпус военной полиции, Агентство национальной безопасности, Разведывательное управление МО). Деятельность всех этих структур контролируется ФБР, интегрирующим полномочия политической полиции, контрразведки и уголовной полиции. Полицейский контроль дополняется информационным контролем: вход в общенациональную информационную систему возможен только через соответствующие подразделения полиции штатов. Заслуживает особого внимания успешное сочетание принципа единства национальной полицейской системы с функциональным разделением полномочий между государственными органами. При этом сохраняется высокая степень эффективности их взаимодействия при решении общих задач.

Представляет интерес и организация органов правопорядка в ФРГ и Австрии, где полицейские системы функционируют в условиях относительно децентрализованной Федерации. Это позволяет выявить некоторые особенности в организации их деятельности.

Первая: основная ответственность за обеспечение правопорядка, например в Германии, возлагается на полицию территорий и земель Федерации. В своих законах земли самостоятельно определяют права и обязанности, а также структуру и численность полиции.

Вторая: федеральное законодательство детально регламентирует взаимодействие федеральной полиции с земельными полицейскими подразделениями в области уголовного розыска и контрразведки. Директивные указания земельным структурам полиции вправе давать лишь министр внутренних дел ФРГ (гражданское лицо). Руководители федеральных органов уголовной полиции и контрразведки (профессиональные полицейские) не имеют такого права.

Опыт зарубежных стран интересен с точки зрения их эффективности в противодействии вызовам и угрозам преступности. При этом, правда, не следует забывать, что, несмотря на высокий уровень социально-экономического развития и уважение к правам и свободам человека, в развитых странах масштабы преступности весьма велики. Это относится к США, в разной степени к странам Евросоюза, Канаде, Японии. Чужой опыт, безусловно, необходимо учитывать, но самое главное, о чем следует постоянно помнить, что дальнейшее развитие Министерства внутренних дел РФ должно определяться насущными потребностями российского общества.

3. О деятельности Министерства внутренних дел РФ в современных условиях

Один из основных принципов, целевых ориентиров организационного развития министерства – создание системы, которая предоставляет своим гражданам социальные услуги. То есть обеспечивает и защищает их конституционные права и свободы, законность и правопорядок, личную и общественную безопасность.

Министерство внутренних дел Российской Федерации с учетом особенностей социально-экономического развития и изменения криминогенной обстановки в обществе за последние семь лет провело организационные и правовые мероприятия, направленные на оптимизацию существующих структур. Созданы главные управления МВД России по федеральным округам, образованы департамент собственной безопасности (до 2004 года – главное управление собственной безопасности), департамент обеспечения правопорядка на закрытых территориях и режимных объектах (ДРО), департамент обеспечения правопорядка на транспорте, департамент государственной защиты имущества и др.

Реализация федеральной программы по усилению борьбы с преступностью способствовала сокращению зарегистрированных правонарушений. В 2006 – 2008 годах уровень преступности снизился на 17 процентов, соответственно с 3855 тысяч до 3209,9 тысячи преступлений. Важно и то, что заметно сократилось число тяжких и особо тяжких преступлений – с 1074,5 тысячи до 851,4 тысячи (на 21 процент). Принятые меры позволили снизить количество преступлений, совершенных несовершеннолетними, на 16,5 процента. Почти на четверть сократилось число несовершеннолетних, совершивших правонарушения в состоянии алкогольного опьянения, и на 15,4 процента – ранее нарушивших закон. В том числе значительно уменьшилось число тяжких преступлений в подростковой среде – убийств, грабежей, разбойных нападений.

Достигла качественно нового уровня и государственная деятельность в обеспечении безопасности дорожного движения. Основу национальной стратегии составила Федеральная целевая программа, рассчитанная до 2012 года. Программа стала механизмом, который обеспечил комплексное воздействие общества и государства на состояние безопасности на дорогах страны. Ее реализация в 2008 году позволила снизить количество ДТП на 6,6 процента, число погибших – на 10,3 процента, раненых – на 7,6 процента, дорожно-транспортных происшествий с особо тяжкими последствиями – на 18,9 процента, в которых на 19,4 процента сократилось число погибших и на 25,2 процента – раненых.

Россия – социальное государство, деятельность которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Одним из важных элементов социальной модели органов внутренних дел является милиция общественной безопасности. С 2003 по 2008 годы увеличилось общее количество выявленных преступлений и правонарушений сотрудниками МОБ. В 2007 году – 910 603 таких факта. По сравнению с 2003 годом – увеличение на 112 процентов. По данным Главного информационно-аналитического центра (ГИАЦ) МВД России, на долю выявленных в 2008 году милицией общественной безопасности (МОБ) преступлений и правонарушений приходится до 46,5 процента. Из них участковыми уполномоченными – до 49,3 процента деяний, патрульно-постовой службой – 14 процентов, ГИБДД -12,1 процента.

Сегодня участковым уполномоченным милиции помогают более 36,2 тысячи общественных формирований правоохранительной направленности.

В 2008 году подразделения милиции общественной безопасности обеспечивали порядок на более чем 185 тысячах массовых общественных мероприятиях.

За последние годы изменения коснулись всех сторон системы профилактики правонарушений: в 2006 году создана Правительственная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав, с 2008 года начала работу Правительственная комиссия по профилактике правонарушений. Одним из существенных шагов в осуществлении этой масштабной программы является создание института школьных инспекторов, главное назначение которых связано не с выявлением преступлений и правонарушений, а с их предотвращением.

Аппаратно-программный комплекс "Безопасный город" позволяет сотрудникам милиции в режиме реального времени отслеживать обстановку на улицах и основных трассах мегаполисов.

Группы немедленного реагирования, созданные при дежурных частях милиции, помогают быстро раскрывать нарушения общественного порядка, мелкие хулиганства, административные правонарушения и более серьезные уголовные преступления. Внедрение новых форм и методов несения службы, совершенствование систем управления нарядами, расширение возможности прямого доступа сотрудников милиции к автоматизированным информационным системам привело к повышению эффективности дежурных частей милиции общественной безопасности.

Сейчас осуществляется создание системы управления мобильными нарядами (СУМН). Это выбор ближайшего патрульного наряда для оперативного реагирования на сообщение о преступлении с автоматическим доведением карточки "02". С момента начала функционирования СУМН в январе 2009 года при ее помощи уже раскрыты десятки преступлений. Безусловно, предпринятые меры, направленные на улучшение материально-технического оснащения милиции, сыграли определенную положительную роль в профилактике и предупреждении преступности, оперативном выявлении и раскрытии преступлений.

Для соблюдения законности и обеспечения правопорядка дальнейшее значение имеет совершенствование учета регистрации в системе органов внутренних дел. Перспективное направление – комплексная информатизация и компьютеризация, создание объективной и свободной от злоупотреблений системы регистрации и учета преступлений. Регистрируется поступающая информация о преступлениях так: заполняется электронная "Карточка происшествия", затем передается в дежурные части. Это обеспечивает быстрое реагирование. Так, например, обработка запроса по установочным данным, поступившего из Мурманска или Владивостока, происходит в течение нескольких минут. С учетом специфики имеющихся в регионах проблем рассматриваются вопросы, касающиеся формирования централизованных розыскных и криминалистических учетов. Оснащены информационные центры МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ, УВДТ типовыми программно-техническими комплексами (ПТК) "информационная база данных – регион" (ИБД-Регион). Они позволяют интегрировать по всей стране сведения и в режиме реального времени получать обобщенную информацию из оперативно-справочных, розыскных и криминалистических учетов.

Охрана прав и свобод человека и гражданина, собственности, общественного порядка и общественной безопасности, окружающей среды, конституционного строя Российской Федерации от преступных посягательств, обеспечение мира и безопасности человечества, а также предупреждение преступлений требует постоянного совершенствования подразделения криминальной милиции. В результате за прошлый год на территории России правоохранительными органами было зарегистрировано 3 209 862 преступления. Из них: тяжких и особо тяжких – 851 392, причинивших значительный ущерб, совершенных в крупном, либо сопряженных с извлечением дохода в особо крупном размерах – 312 093, экологических – 44 883, террористического характера – 642, экстремистской направленности – 460, убийств и покушений на убийство – 20 056, умышленных причинений тяжкого вреда здоровью – 45 436, изнасилований и покушений на изнасилование – 6208, разбоев – 35 366, грабежей – 243 957, краж – 1 326 342, мошенничеств – 192 490, присвоений и растрат – 72 142, вымогательств – 9953. Сотрудниками милиции было выявлено 2 997 642 преступления.

Уровень современной преступности определяется научно-техническим прогрессом. Криминал осваивает все новые сферы деятельности, в том числе связанные с высокими технологиями. Как результат – нарушаются авторские права, похищаются персональные данные граждан для преступного использования, процветают мошенничество и совершенно новые формы и методы экономических преступлений в информационных сетях.

Благодаря созданному Бюро специальных технических мероприятий МВД России разработало методологию раскрытия и расследования преступлений, основанную на современных информационных технологиях и математической обработке информации. Применение новых методов увеличило раскрываемость до 80 процентов тяжких и особо тяжких преступлений. Это и террористические акты, и убийства, и бандитизм, и похищение людей. Часть этих преступлений носила межрегиональный и международный характер.

В 2003-2004 годах была усилена деятельность МВД России по борьбе с экономической и налоговой преступностью. После упразднения Федеральной службы налоговой полиции РФ была создана Федеральная служба по экономической и налоговой преступности (ФСЭНП), впоследствии преобразованная в Департамент экономической безопасности (ДЭБ) МВД России.

Масштабы ущерба по оконченным уголовным делам по экономическим преступлениям, согласно данным ГИАЦ МВД России, в 2006-2008 годах составили 493,9 миллиарда рублей выявленного материального ущерба и 268,2 миллиарда рублей возмещенного. Непосредственно сотрудниками органов внутренних дел было выявлено 472,6 миллиарда рублей (95 процентов) и возмещено 232 миллиарда рублей (85,5 процента). Эти цифры сопоставимы со всем бюджетом МВД России на 2008 год (391 миллиард рублей). Выявление и пресечение этих преступлений, определение причиненного ущерба и его возмещение обществу, гражданам, государству возвращает в легальный денежный оборот, а значит, экономике и бюджету значительные денежные средства, часть которых могла бы быть использована на развитие правоохранительных институтов.

Развитие особо опасных, новых форм организованной экономической преступности потребовало и новых подходов к борьбе с ней. Поэтому организационные, оперативные и кадровые ресурсы криминальной милиции были приведены в соответствие со специализацией между департаментами экономической безопасности (ДЭБ) и уголовного розыска (ДепУР). Это усилило потенциал подразделений, связанных с выявлением и раскрытием преступлений, совершаемых организованными преступными группировками и преступными сообществами в сфере экономики. Проведенный в 2008 году комплекс организационных и практических мероприятий позволил достичь определенных результатов по приоритетным направлениям борьбы с организованной преступностью. В 2008 году раскрыто свыше 39 тысяч преступлений, совершенных участниками организованных преступных групп и преступных сообществ, выявлено более 10,5 тысячи участников ОПГ и ОПС, раскрыто 436 фактов бандитизма и организации преступного сообщества.

Отмывание преступных доходов способствует криминализации экономических связей. Все больше объектом посягательства становится не сам бизнес, а недвижимое имущество предприятий и расположенные под ними земельные участки. Для пресечения корпоративного сговора, захвата предприятий и их собственности, осуществляемого преимущественно посредством криминального банкротства, органами внутренних дел проводится оперативная работа. В ходе проверок выявлено 4,6 тысячи преступлений и 175,6 тысячи административных правонарушений, изъята продукция на общую сумму 63,2 миллиона рублей. Вместе с тем на особом контроле в МВД России стоят и вопросы невмешательства сотрудников милиции в гражданско-правовые споры собственников.

Подразделения государственной защиты имущества ОВД обеспечивают надежную защиту граждан и юридических лиц от криминальных покушений на их имущественные интересы, обеспечивая конституционные права и гарантии в сфере неприкосновенности и гарантий различных видов собственности. Так, в 2008 году ими выявлено порядка 110,2 тысячи преступлений, пресечено почти 8,3 тысячи попыток краж из охраняемых объектов. По подозрению в совершении преступлений задержано более 158,7 тысячи (+2,2 процента) лиц.

В связи с возникновением новых криминальных угроз и изменения оперативной обстановки в стране, в 2008 году был образован Департамент по противодействию экстремизму. Спектр экстремистских угроз в нынешнее время разнообразен, но суть его одна – дестабилизация ситуации в стране. При этом зачастую именно молодежь умело используется в противоправных целях. По данным МВД России, количество участников различных движений экстремистской направленности – от националистических организаций до фанатских группировок, находящихся в поле зрения криминальной милиции, – достигает 200 тысяч человек. Кроме того, организованные преступные группировки, расширяя сферы влияния, иногда сознательно придают банальным криминальным разборкам межэтническую окраску.

Особая опасность экстремизма связана и с проявлениями ксенофобии. Имеют место факты дискриминации, насилия на межконфессиональной почве, проявления расизма. Скоординированная деятельность правоохранительных органов с Управлением по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях и противодействии экстремизму Генеральной прокуратуры России, направленная на борьбу с экстремизмом в целом и отдельными его формами – ксенофобией и расовой ненавистью, – призвана способствовать выбору оптимальных средств и методов борьбы с ними. И следовательно, прогнозированию событий и нахождению эффективных путей предупреждения и преодоления этого рода экстремизма. Так, совместными усилиями подразделений криминального блока с начала года уже задержано больше десятка активных членов экстремистских групп.

Обеспечение безопасности участников уголовного судопроизводства, а также дознавателей, следователей, прокуроров и судей вызвало необходимость создания нового подразделения в составе криминальной милиции – Управления по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите (УОГЗ). С образованием этого управления структура криминальной милиции приобрела функциональную и организационную целостность.

В целом начиная с 2003 года в ходе административных реформ сформировалась и стабилизировалась базовая организационно-управленческая структура МВД России. По отдельным наиболее опасным направлениям преступности – международный терроризм, наркобизнес, коррупция – продолжали формироваться и совершенствоваться структуры межведомственного взаимодействия. К примеру, Национальный антитеррористический комитет (НАК) и Государственный антинаркотический комитет.

Задачам долгосрочных перспективных преобразований в МВД России отвечает и завершающаяся разработка закона о государственной правоохранительной службе, который должен определить новые, унифицированные условия деятельности и прохождения службы для всех правоохранительных органов Российской Федерации.

Актуальная проблема – интеллектуализация всех направлений оперативно-служебной и управленческой деятельности МВД России, поиск новых форм организации, построения и координации аналитической, научной и образовательной деятельности.

Сегодня свыше 90 процентов всего научного потенциала ведомства сосредоточено в высших образовательных учреждениях МВД России. Научная деятельность ведется в 23 образовательных учреждениях высшего профессионального образования, 5 институтах внутренних войск, научных учреждениях министерства. Ежегодно выполняется более 3 тысяч научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ. Решением Коллегии МВД России от 28 апреля 2009 года для развития и совершенствования этого научного потенциала определены приоритетные задачи на 2009-2011 годы. Это поддержка ведущих научных коллективов и развитие научных школ, проведение фундаментальных исследований стратегического, прогнозного и аналитического характера, вытекающих из стратегических приоритетов по обеспечению национальной безопасности до 2020 года, максимально полное использование результатов научных исследований в оперативно-служебной деятельности.

Сегодня проводится работа по формированию методологии выработки управленческих решений, направленных на реализацию главной цели развития – обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина, вытекающих из нее задач. Достижение этой цели и решение поставленных задач невозможно без антикоррупционного очищения и в обществе, и в органах внутренних дел. Об этом и пойдет речь в нашей следующей статье.

Рашид Нургалиев, министр внутренних дел РФ, генерал армии, "Российская газета" – Федеральный выпуск №4961 (137) от 28 июля 2009 г.