Закон о милиции – «старожил» российской правовой системы. И вполне объективно, что он постоянно обновляется, отражая изменения в социально-политической, экономической и правовой жизни общества, в состоянии правонарушительства. Об изменениях в законе и его положениях рассказывает Валерий Черников, начальник Правового департамента МВД России, заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, генерал-лейтенант милиции.

Завершился очередной четырёхлетний цикл совершенствования российского законодательства. Он был самым рекордным за все время работы российского парламента. Принято свыше 900 федеральных законов. Законодательным усовершенствованием были затронуты практически все сферы жизни общества. Новеллы были внесены и в основной правовой документ для органов внутренних дел, определяющий содержание их деятельности, – Закон Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. «О милиции» (далее – Закон о милиции).

Закон о милиции – «старожил» российской правовой системы. И вполне объективно, что он постоянно обновляется, отражая изменения в социально-политической, экономической и правовой жизни общества, в состоянии правонарушительства.

За период со дня принятия Закона о милиции в него вносились изменения 29 законами Российской Федерации и федеральными законами. 11 федеральных законов приходится на период работы Государственной Думы IV созыва.

Корректировке в той или иной степени подверглись 16 статей Закона о милиции. Изменения, в частности, коснулись полномочий милиции, ее организации, службы, социальной защищенности сотрудников.

Обязанности

Перечень обязанностей, названных в ст. 10 Закона о милиции, обогатился следующими:

участие в противодействии терроризму и в обеспечении режима контртеррористической операции (п.32 ст.10);
участие в обеспечении авиационной безопасности в гражданской авиации (п.31 ст.10);
оказание содействия в пределах своих полномочий судебным приставам при исполнении ими служебных обязанностей, обеспечение правопорядка на месте совершения исполнительных действий и применения мер принудительного исполнения (п. 33 ст. 10).

Возложение на милицию специальной обязанности по участию в противодействии терроризму – это по сути восполнение правового пробела в законе. Фактически данная функция реализовывалась органами внутренних дел и ранее. Вместе с тем в Законе о милиции этот участок деятельности не выделялся в качестве самостоятельного.

Новой обязанностью милиции является ее участие в обеспечении авиационной безопасности в гражданской авиации. В условиях усилившейся активности «авиационных террористов» стало очевидным, что на их пути необходим надежный милицейский заслон. Службы авиационной безопасности авиапредприятий эту функцию в полной мере выполнить не могут. Поэтому Федеральный закон от 21 марта 2005 г. №20-ФЗ включил милицию в число субъектов обеспечения авиационной безопасности с широким полем приложения усилий.

Возложение на милицию обязанности по оказанию помощи судебным приставам в выполнении возложенных на них задач – яркий пример лоббизма в законотворческой деятельности. Отсутствуют какие-либо объективные основания выделять данную категорию органов, которым оказывает содействие милиция, отдавать им предпочтение. Пункт 23 ст. 10 Закона о милиции четко закрепляет, что милиция оказывает содействие в пределах своих полномочий всем органам государственной власти, если их представителям оказывается противодействие или угрожает опасность.

В связи с изменившимся законодательством были уточнены обязанности милиции по контролю и надзору в сферах миграции и безопасности дорожного движения.

Из обязанностей милиции Федеральным законом от 20 июля 2004 г. №69-ФЗ исключены регистрация средств цветного копирования, приобретаемых физическими и юридическими лицами, и контроль за соблюдением правил их учета, хранения и использования. Данное направление милицейской деятельности в современный период потеряло свою актуальность.

Права

Произошло расширение прав милиции. Так, в интересах эффективной борьбы с терроризмом Федеральным законом от 27 июля 2006 г. №153-ФЗ милиция была наделена правом применения мер и временных ограничений, предусмотренных ст.11 Федерального закона от 6 марта 2006 г. «О противодействии терроризму».

В связи с возложением на милицию обязанностей по обеспечению авиационной безопасности Федеральным законом от 21 марта 2005 г. №20-ФЗ ей предоставлено право осуществлять не только личный досмотр пассажиров и досмотр их ручной клади и багажа, но и послеполетный досмотр. При этом предполетный и послеполетный досмотр распространяется не только на пассажиров воздушного судна, но и на членов экипажей, лиц из числа авиационного персонала, бортовых запасов воздушного судна, грузов и почты.

Этим же федеральным законом более четко были определены сфера и полномочия милицейского контроля за оборотом оружия, взрывчатых материалов и пиротехнических изделий. В этих целях введен новый пункт 24.1 ст.11 Закона о милиции.

В соответствии с Федеральным законом от 9 мая 2005 г. №45-ФЗ претерпел значительные изменения п.25 части первой ст. 11 Закона о милиции, который устанавливал виды и процедуру контрольно-проверочных действий и мероприятий, которые могут проводиться милицией в связи с наличием данных (информации) о подготовке либо совершении деяния, содержащего признаки преступления или административного правонарушения в сфере экономической деятельности.

Из перечня милицейских контрольно-проверочных действий и мероприятий исключены контрольные закупки, опечатывание касс, помещений и мест хранения документов, денег и товарно-материальных ценностей, приостановление деятельности торговых предприятий.

Организация

Изменения были внесены в раздел 4 Закона о милиции Федеральным законом от 25 июля 2006 г. №126-ФЗ. Эти изменения касались четырех положений: наименования органов внутренних дел регионального и местного уровней и их руководителей; системы низового звена органов внутренних дел; назначения руководителей региональных органов внутренних дел; утверждения положений об органах внутренних дел.

Уточнено наименование органов внутренних дел среднего и низового звена. Они стали именоваться министерствами внутренних дел, управлениями (главными управлениями) внутренних дел по субъекту Российской Федерации, отделами (управлениями) внутренних дел по району, городу, по иному муниципальному образованию. Тем самым сделан шаг на пути создания полноценных территориальных органов внутренних дел, четко обозначена подчиненность нижестоящих органов вышестоящим.

Одновременно уточнена система низового звена органов внутренних дел. Предусмотрена возможность создания отделов (управлений) внутренних дел по нескольким муниципальным образованиям. Вызвано это тем, что создано значительное число муниципальных образований, население которых невелико. Однако, принимая во внимание существующие подходы к организационно-штатному построению органа внутренних дел (наличие в органе подразделений криминальной милиции, милиции общественной безопасности, тыловых, кадровых, правовых и иных подразделений, обеспечивающих деятельность органа), не всегда существует возможность создать в каждом муниципальном образовании полноценно действующий орган внутренних дел.

Закон установил новый порядок назначения в органах внутренних дел на должности высшего начальствующего состава. Руководители назначаются на эти должности Президентом Российской Федерации.

Наконец, федеральный закон определил, что министр внутренних дел Российской Федерации утверждает положения о министерствах внутренних дел, управлениях (главных управлениях) внутренних дел по субъектам Российской Федерации, а также определяет порядок утверждения положений об иных органах внутренних дел. Эти дополнения снимают законодательную пробельность, ранее существовавшую относительно полномочий министра по утверждению положений о министерствах, управлениях (главных управлениях) внутренних дел по субъектам Российской Федерации.

Служба

Этот институт был предметом двух федеральных законов. Так, Федеральный закон от 1 апреля 2005 г. №27-ФЗ исключил из ст.19 Закона о милиции положение о том, что военнообязанные, принятые на службу в милицию, снимаются с воинского учета и состоят на учете в Министерстве внутренних дел Российской Федерации. Тем самым была снята коллизия, имевшая место с Федеральным законом от 28 марта 1998 г. №53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», и на сотрудников милиции был распространен порядок воинского учета, установленный постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 1998 г. №1541.

Одновременно было установлено новое основание для увольнения из милиции: в связи с призывом на военную службу или направлением на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу (пункт «о» части седьмой ст. 19 Закона о милиции). По этому основанию увольнению подлежат сотрудники милиции в случаях, когда они не имеют права (либо утеряли такое право) на отсрочку или освобождение от призыва на военную службу в соответствии с Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе».

Федеральным законом от 2 марта 2007 г. №24-ФЗ ст.20 Закона о милиции была дополнена положениями, направленными на предупреждение конфликта интересов по службе при пользовании некоторыми общегражданскими правилами. В соответствии с этими уточнениями сотрудники милиции теперь не могут заниматься преподавательской, научной и иной творческой деятельностью, если она финансируется исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства.

Равным образом сотрудники милиции не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений. Такое финансирование и такое участие возможно в тех случаях, когда это предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Социальная защищённость сотрудников

Система социальной поддержки сотрудников милиции, предусмотренная Законом о милиции, в рассматриваемый период претерпела существенные изменения. Эти изменения были внесены всем известным Федеральным законом от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ который явился знаковым в процессе перевода натуральных льгот населения в форму денежных выплат.
В соответствии с данным законом были признаны утратившими силу, в частности, нормы Закона о милиции и Положения о службе в органах внутренних дел: о праве всех сотрудников милиции на бесплатный проезд на общественном транспорте; о бесплатном получении сотрудниками милиции в собственность земельных участков для ведения дачного хозяйства и индивидуального жилищного строительства; об освобождении сотрудников органов внутренних дел от уплаты земельного налога и налогов; о бесплатном оказании помощи в иных медицинских учреждениях при отсутствии по месту жительства или месту службы ведомственных медицинских учреждений; о бесплатном обеспечении жильем участковых уполномоченных милиции; о льготной покупке жилья; о льготных условиях установки телефонов в квартирах; о льготных условиях предоставления мест в дошкольных учреждениях детям сотрудников милиции.

Отмену данных и некоторых других льгот должно было компенсировать повышение размера ежемесячной надбавки за сложность, напряженность и специальный режим работы. Однако в целом необходимо отметить, что проведенное увеличение размеров денежного довольствия сотрудников органов внутренних дел было не адекватно отмененным льготам и неденежным формам материального обеспечения. Это стало очевидным. И законодатель был вынужден возвратиться к отдельным отмененным нормам.

Федеральным законом от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ из Закона о милиции исключено положение, согласно которому органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления имели право производить дополнительные выплаты сотрудникам милиции сверх установленного денежного содержания. На практике это привело к тому, что органы государственной власти отдельных субъектов Российской Федерации поставили под сомнение правомерность осуществления дополнительных выплат сотрудникам милиции, содержащимся за счет федерального бюджета.
Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. №199-ФЗ снял эти сомнения. Теперь статья 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ устанавливает, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе производить дополнительные расходы на обеспечение деятельности учреждений федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в том числе дополнительные выплаты сотрудникам органов внутренних дел сверх установленного размера денежного довольствия в пределах средств, предусмотренных законом о бюджете субъекта Российской Федерации или муниципальным правовым актом о местном бюджете.

Федеральным законом от 8 июля 2006 г. №80-ФЗ первоочередной порядок предоставления детям сотрудников милиции мест в общеобразовательных и дошкольных образовательных учреждениях и летних оздоровительных лагерях был распространен также на детей сотрудников милиции, погибших (умерших) в связи с осуществлением служебной деятельности либо умерших до истечения одного года после увольнения со службы вследствие ранения (контузии), заболевания, полученных в период прохождения службы, а также на детей сотрудников милиции, получивших в связи с осуществлением служебной деятельности телесные повреждения, исключающие для них возможность дальнейшего прохождения службы.

В то же время очевидно, что действующая система денежного довольствия и социальной поддержки сотрудников милиции нуждается в изменении. Специальный правовой статус сотрудника милиции требует усиления стимулирующих факторов при исполнении обязанностей милицейской службы.

Оценивая в целом усовершенствования милицейского законодательства за четырехлетний период, можно отметить, что изменения, внесенные в Закон о милиции, не затронули его концептуальных идей относительно назначения милиции, закрепления общечеловеческих ценностей в качестве принципов деятельности милиции, деуниверсализации, демократизации и демилитаризации милиции, достаточности полномочий, сочетания интересов государства и местного самоуправления.
Вместе с тем необходимо констатировать, что идея законодательного обеспечения достойной социальной защищенности сотрудника милиции, которая была заложена при его разработке, в рассматриваемый период не получила законодательной поддержки. Наоборот, круг социальных гарантий, установленных законом, значительно сузился. Ответственность за достойное вознаграждение тяжелого, рискованного и опасного милицейского труда была переложена на Правительство Российской Федерации. Порог социальной защищенности сотрудника милиции понизился.

Нельзя не отметить и то, что отдельные законодательные инициативы несли печать субъективизма, а также были не безупречны с позиций юридической техники. Поэтому необходима дальнейшая работа по совершенствованию милицейского законодательства.

"Парламентская газета", 20 декабря 2007 г.

http://pnp.ru/chapters/country/strana_5330.html