В Госдуме готовят проект нового Кодекса об административных правонарушениях, и глава комитета по госстроительству единоросс Владимир Плигин, представивший проект его Общей части в начале этого года, рассказал “Право.Ru”, почему реформа законодательства об административной ответственности назрела.

– С чем связана разработка нового КоАП?

– Действующему кодексу 1 июля исполнится 13 лет, а началась работа над его проектом в 1995 году. Он был написан и начинал действовать в совсем другой стране: с другой экономикой, другими подходами к организации деятельности государственной власти. Иной были система и структура органов исполнительной власти, судебная система, другими – подходы к разграничению полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации.

Менялась и правовая система – формировались новые правовые институты, менялся облик целых отраслей права. Например, появились институты государственных закупок, контрактная система, принято законодательство в сфере государственного контроля и надзора. Все это оказывало влияние на регулируемые кодексом отношения, на его применение и текст.

Например, кодекс чаще всего не формулирует запреты самостоятельно, а устанавливает ответственность на нарушение правил, которые предусмотрены другими законами. Это означает, что изменение законодательства, регулирующего тот или иной комплекс отношений, может потребовать и соответствующих изменений кодекса. А если учесть, что он предусматривает санкции за нарушение правил и норм, которые устанавливают более чем 200 федеральных законов, а число составов административных правонарушений, зафиксированных в 798 статьях Особенной части Кодекса, превышает 1500, можно представить себе масштабы необходимых изменений.

Неоднократно положения кодекса становились предметом рассмотрения Конституционного суда. И его выводы зачастую носят системный характер, они применимы не только собственно к тем нормам, конституционность которых проверялась. Накоплена значительная правоприменительная практика, в том числе судебная, обобщенная в постановлениях Пленума Верховного суда.

Не менее важны бурное развитие информационных технологий и коммуникаций, широчайшее распространение современных технических средств. Применение автоматических средств фиксации правонарушений, использование видеозаписи, передача документов по информационно-телекоммуникационным сетям – все это должно быть введено в правовое поле.

Работа по внесению таких изменений велась на протяжении всех 13 лет. По состоянию на середину февраля действует 405 федеральных законов, которыми внесено свыше 3000 изменений в текст Кодекса. Однако эти многочисленные изменения в какой-то период привели к тому, что кодекс стал трудным для восприятия. Это, например, ч. 1 ст. 3.5, устанавливающая правила исчисления административного штрафа, и ст. 4.5, устанавливающая сроки давности привлечения к ответственности. Не каждый специалист способен легко сориентироваться в многочисленных кодификационных отсылках и разобраться, в какой редакции действовала в определенный момент времени та или иная норма.

Наконец, точечные изменения действующего Кодекса не могут заменить собой системную работу, когда заново оценивается каждая норма. В последние годы КC в нескольких постановлениях сформулировал подходы к формулированию составов правонарушений: формальная определенность, точность, недвусмысленность. Должна быть обеспечена возможность индивидуализации наказания. Однако в кодексе имеется большое количество не менявшихся со дня его принятия статей, диспозиция которых содержит “безразмерные” составы, охватывающие любые нарушения тех или иных правил, а санкция предусматривает применение одних и тех же наказаний за несопоставимые деяния. Это относится, например, к большинству статей главы 8, устанавливающей ответственность за правонарушения в области охраны окружающей среды. Ни о какой точности, определенности и индивидуализации наказания здесь говорить нельзя. Это необходимо исправить. Сделать это можно путем системной переработки кодекса, то есть подготовки его новой редакции.

– Какие положения нового кодекса являются самыми принципиальными?

Во-первых, в проекте Общей части очень предметно формулируются определения и задачи законодательства об административных правонарушениях, среди которых защита прав и свобод человека и гражданина, а также охрана установленного порядка осуществления государственной власти и местного самоуправления. Во-вторых, и это самое главное, – установка делается на предупреждение административных правонарушений, что играет огромную роль для профилактики преступности.

В-третьих, как предполагается, корректировать новый кодекс, по аналогии с налоговым, можно будет только специальным федеральным законом. Это поможет решить сегодняшнюю проблему, когда изменения в КоАП вносятся хаотично, в виде поправок ко второму чтению к законопроектам, которые изначально не предусматривали корректировки кодекса. Делают это различные думские комитеты в обход профильного – комитета по конституционному законодательству и государственному строительству. В результате появляются различные подходы к вопросам ответственности.

– Разработчики проекта Общей части КоАП позаимствовали из уголовного законодательства такое понятие, как категория правонарушений. Зачем?

– Такие изменения, с нашей точки зрения, позволят исключить случаи, когда нарушитель необоснованно наказывается или несет ответственность, не сопоставимую с содеянным. Отнесение правонарушения к той или иной категории будет влиять не только на наказание, но и на сроки давности привлечения к ответственность, на возможность проведения административного расследования. По грубым правонарушениям, допустим, сроки давности будут достигать нескольких лет, а предельные санкции могут выйти за те пределы, которые установлены в настоящее время.

– С чем связано появление в проекте в Общей части такой санкции, как ликвидация юрлица. Предполагается ли в связи с этим расширение процессуальных мер защиты для сторон?

– Введение этой санкции – не самоцель. Она обращает на себя внимание в ряду других возможных наказаний, среди которых есть предупреждение и штраф, но не это было задачей разработчиков проекта. Бывают ситуации, когда само существование юрлица возможно только тогда, когда оно соответствует определенным формальным требованиям, например связанным с наличием лицензии или членством в саморегулируемой организации. Если эти условия не выполняются, зачастую организация не может продолжать существование.

Другая ситуация – когда организация допускает нарушения в очень значимой области, касающейся вопросов безопасности, например, на транспорте, вопросов жизни и здоровья граждан. Здесь, как мне кажется, вполне можно ставить вопрос о ликвидации юрлица, у которого, например, только одно речное судно и с ним из-за игнорирования элементарных требований к техническому состоянию произошла крупная авария. Такой же подход может применяться и к аптекам, если мы видим неоднократные нарушения. Но не к предприятиям, у которых большой парк транспортных средств, к примеру такси.

И если организация, например финансового сектора, нарушает закон грубо и систематически, не предпринимает никаких мер для исправления ситуации, а иногда грубое нарушение закона составляет смысл ее существования, также логично поставить вопрос о том, может ли она дальше существовать. Но в любом случае конкретные основания применения этой меры будут содержаться в Особенной части кодекса.

Что касается мер защиты, то это предмет регулирования процессуального раздела кодекса. Я вполне допускаю, что процессуальные гарантии будут расширены, регулирование станет более детальным. Целый ряд вопросов может быть перенесен из административных регламентов на уровень федерального закона, чтобы сделать административный процесс более понятным для граждан.

– Норма о запрете на посещение массовых и спортивных мероприятий получилась строже, чем ее “аналог” в Уголовном кодексе. Чем объясняется такой подход?

– Соотношение санкций УК и КоАП неоднократно изучали в научном сообществе и среди практиков. Они обращают внимание на то, что сейчас уголовные штрафы порой меньше, чем административные, но справедливости ради надо заметить, что в основном ситуация обратная. Тем не менее важно понимать, что в ряде случаев квалификации деяния как административного правонарушения или как уголовного преступления граничат друг с другом, поэтому такого рода разбеги возможны. И мы считаем, что необязательно следовать принципу, когда основные уголовные санкции априори должны быть строже административно-правовых. Ведь дополнительные уголовные ограничения, например, на занятие должностей, или наличие судимости в любой ситуации по своим последствиям значительно тяжелее для человека, нежели административные.

Что касается предлагаемого срока ограничения посещения массовых и спортивных мероприятий – семь лет, то эти санкции отражают мнение профессионального сообщества, которое изучило практику применения подобных наказаний, в частности, за рубежом. Также разработчики проекта учли, что последствия девиантного поведения, допустим, спортивных болельщиков во время игры могут оказаться достаточно тяжелыми. Надеюсь, что такие меры сыграют профилактическую роль в связи с проведением в России чемпионата мира по футболу 2018 года и других зрелищных спортивных мероприятий.

– Проект предусматривает введение “черных списков” авиапассажиров-дебоширов, которым на срок до трех лет будут запрещать летать. А как будет обеспечиваться право гражданина на свободу перемещения для тех, например, кто живет далеко на севере? Или тех, кому срочно потребуется медицинская помощь, а доставка в нужную больницу возможна лишь на самолете?

– Это наказание, я надеюсь, будет применяться к относительно незначительному числу лиц. Кроме того, многие, зная о возможной санкции, полагаю, будут вести себя добросовестно. Если же попавший в так называемый “черный список” человек окажется в ситуации малой защищенности, например ему потребуется экстренная медицинская помощь, думаю, ему услуга по перевозке будет оказана. Что касается жителей отдаленных регионов страны, то я полагаю, что они не все массово пьют на воздушных судах.

В любом случае, все нюансы должны быть прописаны в статьях, регулирующих порядок исполнения данного вида административного наказания.

– В проекте есть формулы, по которым будет исчисляться размер штрафа. Например, за грубое нарушение без смягчающих или отягчающих обстоятельств она выглядит так: разница максимального и минимального пределов наказания, деленная на два, суммированная с минимальной санкцией. Почему так громоздко?

– Мы стремились к максимально возможной точности, прозрачности правил применения наказаний, обеспечению необходимой детализации. Штрафные санкции чаще всего обсуждаются в обществе, и очень часто многие любят соотносить их размеры с вопросом социальной справедливости, величиной доходов населения. Мы попробовали написать формулу, которая была бы максимально понятна в дальнейшем при формулировании статей Особенной части кодекса. Кстати, мы предусмотрели возможность наказания ниже низшего предела.

– Но более расплывчато по сравнению с тем, как это было сделано поправками в действующий КоАП совсем недавно, в декабре 2014 года. Там есть четкие нормы, каким должно быть такое наказание. Почему этот свежий подход не был реализован в проекте Общей части нового кодекса?

– Процессы работы над Общей частью нового кодекса и над внесением изменений в действующий идут параллельно. Не всегда есть возможность синхронизировать их настолько, чтобы каждое изменение в существующем законодательстве тут же оказывалось в проекте нового и наоборот.

Но в любом случае оправдавшие себя подходы и положения нынешнего КоАП будут реализованы в новом кодексе. На стадии доработки проекта его Общей части мы собираемся обсудить использование нормы о наказании ниже низшего предела, в том числе публично на круглом столе в Госдуме.

Работа над КоАП может строиться исключительно на системе профессиональных компромиссов, которые включают в себя позиции всех участников законодательного процесса. И строится [она] на принципе взаимного уважения.

Татьяна Берсенева, Право.Ру