Противодействие необоснованным и незаконным отказам в возбуждении уголовных дел уголовно-процессуальными средствами

статья опубликована в журнале “Судья” в сентябре 2013 года

Одной из самых серьезных проблем современного уголовного судопроизводства является ограничение доступа к правосудию лиц, пострадавших от преступлений, прежде всего путем необоснованных и незаконных отказов в возбуждении уголовного дела. Часто в таких случаях можно вести речь о фактическом укрытии преступлений, которому придается вид законного решения.

Так, в 2008 году только в органах внутренних дел было вынесено 5 317 087 постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, что на 6,2% больше, чем в 2007 году. Если бы увеличение числа отказов в возбуждении уголовных дел носило естественный характер, следовало бы ожидать пропорционального увеличения количества возбужденных уголовных дел. Однако произо шло все с точностью до наоборот: количество последних снизилось, причем весьма резко, на 12%. Это дает основание полагать, что значи тельное увеличение числа отказов в возбуждении уголовных дел носит искусственный характер и продиктовано желанием сотрудников правоохранительных органов и их руководителей уменьшить свою нагрузку, показать благостную картину снижения уровня преступности и повышения раскрываемости пре ступлений как результата (якобы)успешной борьбы с ней. Отчасти увеличение числа отказов в возбуждении уголовных дел может быть объяснено коррупцией и так называемым административным ресурсом. Указанные мотивы необоснованных и незаконных отказов в возбуждении уголовных дел являются, пожалуй, главными, но не единственными.

Данная закономерность сохраняется все последующие годы. В 2009 году в органах внутренних дел (куда поступает более 90% заявлений и сообщений о преступлениях) было вынесено 5 640 693 постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела. Это на 6,1% больше, чем в 2008 году, причем количество возбужденных уголовных дел снизилось еще на 7,1%.

В 2010 году в органах внутренних дел было вынесено уже 6 030 001 постановление об отказе в возбуждении уголовного дела (что на 6,9% больше, чем в 2009 году), а количество возбужденных уголовных дел снизилось еще на 10,7%.

В 2011 году количество возбужденных уголовных дел снизилось еще на 9,2% (по сравнению с 2010 годом), а количество отказов в возбуждении уголовных дел опять возросло и составило уже 6 142 306. Наконец, в 2012 году было вынесено 6 412 425 постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел, т. е. почти 6,5 млн (+4,4%) — на полтора миллиона больше, чем в 2007 году, при этом количество возбужденных уголовных дел в очередной раз снизилось и составило 1 861 362 (-6,1%).

Если обобщить приведенные данные, то можно сказать следующее: сегодня лишь 22% тех, кто считает, что пострадал от преступлений, добиваются возбуждения уголовных дел. Причем с каждым годом ситуация усугубляется: еще пять лет назад, в 2007 году, уголовные дела возбуждались по 37% заявлений и сообщений о преступлениях. Таким образом, за пять лет этот показатель снизился на 15%. За этими процентами стоят несколько миллионов граждан, надежды которых на получение уголовно-правовой защиты от противоправных деяний с признаками преступлений не оправдались. Остальные (без малого 80%) не получают доступ к правосудию и уголовно-правовую защиту, гарантированные ст. 52 Конституции Российской Федерации. Если отойти от сухих цифр и проиллюстрировать проблему доходчивым примером, то целесообразно сослаться на недавнюю историю, получившую большой общественный резонанс.

По заявлению пострадавшего, 13 марта 2013 г. в торговом центре «Европейский» (г. Москва) была задержана группа граждан (членов этнической преступной группировки) по подозрению в вымогательстве денежных средств в особо крупном размере. Вскоре задержанные были отпущены, а в возбуждении уголовного дела — отказано. И лишь в июле 2013 г., когда те же лица из хулиганских побуждений избили депутата Государственной Думы России, и было возбуждено уголовное дело, в ГУВД по г. Москве провели служебную проверку, по результатам которой за неприятие предусмотренных законом мер (по заявлению о вымогательстве) были освобождены от занимаемых должностей с переводом на нижестоящие должности заместитель начальника следственного управления УВД по Западному административному округу (ЗАО) и начальник следственного отделения ОМВД по району Дорогомилово г. Москвы. Кроме того, ряд должностных лиц УВД по ЗАО предупреждены о неполном служебном соответствии.

Однако далеко не все лица, по фактам преступлений которых выносятся необоснованные и незаконные отказы в возбуждении уголовных дел, совершают затем резонансные преступления против высокопоставленных государственных служащих и оказываются привлеченными к уголовной ответственности. Как следствие, криминогенная обстановка и уровень законности при разрешении заявлений о преступлениях в целом не меняются в лучшую сторону (несмотря на восстановление законности в приведенном выше случае).

Для предупреждения необоснованных и незаконных отказов в возбуждении уголовного дела имеются определенные правовые гарантии. Одна из них (весьма существенная) впервые появилась в уголовно-процессуальном законодательстве в 2001 г., с принятием нового Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее — УПК РФ). Согласно части четвертой ст. 148 данного Кодекса, копия постановления об отказе в возбуждении уголовного дела в течение 24 часов с момента его вынесения направляется заявителю и прокурору. Одновременно заявителю разъясняются его право обжаловать данное постановление и порядок обжалования.

При соблюдении предусмотренного правового режима заявитель своевременно узнает об отказе в удовлетворении своего заявления и, что не менее важно, получает возможность подготовить и без промедления подать мотивированную жалобу на отказ, поскольку он может изучить текст подлежащего обжалованию постановления. Между тем, как показывает изучение правоприменительной практики, предписание, содержащееся в части четвертой ст. 148 УПК РФ, нередко нарушается. Копия постановления об отказе в возбуждении уголовного дела направляется заявителю с большим опозданием (иногда — через несколько месяцев после вынесения) либо не направляется вовсе.

Это может показаться на первый взгляд странным, но дополнительным фактором, в силу которого копия постановления об отказе в возбуждении уголовного дела не направляется заявителю, является одно из предписаний Приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации и МВД России от 12 сентября 2006 г. № 80/725 «Об усилении прокурорского надзора и ведомственного контроля за процессуальными решениями при рассмотрении сообщений о преступлениях» (далее — Приказ)5. Согласно п. 2.2 данного Приказа, орган предварительного расследования должен направлять соответствующему прокурору материалы проверки сообщения о преступлении с постановлением об отказе в возбуждении уголовного дела в течение 24 часов с момента его подписания.

На практике нередко происходит следующее. Постановление об отказе в возбуждении уголовного дела дознаватель (следователь) направляет прокурору вместе с материалом проверки, а направить копию постановления заявителю — «забывает». Более того, заявитель, который хочет подготовить обоснованную жалобу, а для этого ходатайствует об ознакомлении с материалами проверки, получает отказ со ссылкой на то, что эти материалы направлены прокурору. Причин такой практики видится несколько. Во-первых, умозаключение дознавателя (следователя) о том, что постановление не имеет достаточной юридической силы до его согласования с прокурором и направлять его заявителю преждевременно. Во-вторых, желание дознавателя (следователя) прежде получить одобрение прокуратуры, потому что в случае, если заявитель будет с постановлением не согласен, тем самым он будет не согласен и с позицией прокурора. В-третьих, то обстоятельство, что обязанность дознавателя (следователя) направить копию постановления заявителю в Приказе не прописана (на практике зачастую указания вышестоящего начальства более весомы, чем предписания законодателя). Причем если заявитель требует, ссылаясь на закон, выдать ему копию постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, то (как показало исследование, проведенное автором данной статьи) он обычно получает такой ответ из ОВД: материал находится на проверке в прокуратуре, и копия ему будет направлена после возвращения материала.

Как свидетельствуют некоторые криминологические исследования, недобросовестные сотрудники правоохранительных органов, чтобы создать препятствия для обжалования их сомнительных процессуальных решений, практикуют следующий прием. В случаях, когда в соответствии с законом или запросом пострадавшего требуется направить ему копию определенного постановления или иного документа, составляется сопроводительное письмо. Его копия подшивается в отказной или иной материал, но само письмо и копия документа в адрес пострадавшего не направляются (хотя исполнитель для правдоподобия может даже получить номер в журнале исходящей корреспонденции и указать его на копии сопроводительного письма, приобщенного к материалу или делу). При поступлении жалоб от пострадавших на то, что требуемая копия к ним не поступила, дается ответ, в котором говорится о своевременном направлении им копии, а если она не доставлена, то это недоработка почтовых работников. Характерно, что в таких ситуациях сотрудники правоохранительных органов порой отказываются вручить искомую копию заявителю (лично явившемуся в правоохранительный орган или приславшему письменный запрос), ссылаясь на то, что в соответствии с законом правом повторного получения копии он не обладает.

Для недопущения подобных грубых нарушений предлагаем дополнить часть четвертую ст. 148 УПК РФ нормой, которая обяжет органы предварительного расследования направлять заявителю копию постановления об отказе в возбуждении уголовного дела не произвольным способом, а заказной почтой, с приобщением к отказному материалу или соответствующему делу почтовой квитанции, удостоверяющей факт и дату направления документа и фиксирующей его почтовый номер.

В случае обжалования неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанности, предусматривающей направление копии постановления или иного документа пострадавшему, в рамках служебной, а равно прокурорской и иной проверки, а также в суде будет легко доказать факт нарушения закона, потребовать наказания для виновных. Для реализации этой новации созданы организационные и технические предпосылки. Уже несколько лет через интернет-сайт Общероссийской автоматизированной системы учета и контроля за прохождением регистрируемых почтовых отправлений ФГУП «Почта России» (в рамках проекта ОАСУ РПО) не только почтовые работники, но и любыезаинтересованные лица (в том числе отправители и получатели заказных писем) по номеру почтового оправления (который фиксируется в почтовой квитанции, выдаваемой отправителю заказной корреспонденции) могут быстро выяснить дату сдачи письма на почту, проследить его передвижение, установить дату вручения или причину невручения получателю.

На создание и реализацию данного интернет-проекта государством были затрачены значительные финансовые средства. Внедрение же предлагаемой законодательной новации позволит получить большую отдачу от уже реализованного проекта.

Другая серьезная и масштабная проблема, с которой сталкиваются лица, пострадавшие от преступлений, заключается в следующем. Чаще всего отказы в возбуждении уголовного дела они обжалуют в прокуратуру. В случае удовлетворения жалобы прокурор отменяет постановление органа предварительного расследования, о чем выносит свое постановление в соответствии с частью шестой ст. 148 УПК РФ. В нем должны содержаться указания прокурора о том, что необходимо сделать в рамках дополнительной проверки, какие обстоятельства учесть, принимая новое процессуальное решение по сообщению о преступлении, кто будет проводить проверку и срок ее проведения.

Однако УПК РФ не обязывает прокурора доводить это постановление до сведения заявителя жалобы, хотя оно и играет ключевую роль. Дело в том, что на практике в этом постановлении зачастую предписывается провести стереотипные дополнительные действия, которые никак не повлияют на качество и обоснованность нового процессуального решения, в частности дополнительно опросить заявителя (который уже пояснил все существенные обстоятельства происшедшего), истребовать некие документы (присутствие или отсутствие которых не влияет на уголовно-правовую оценку содеянного) и т.д. При этом прокуроры не учитывают аргументы заявителей жалобы, не указывают на игнорирование лицом, принявшим решение об отказе в возбуждении уголовного дела, тех или иных норм материального и процессуального права. Так, типичным нарушением является рассмотрение заявления лицом, к подследственности которого не относится преступление, указанное в заявлении. Например, участковые уполномоченные полиции рассматривают заявления о тяжких и средней тяжести преступлениях, отнесенных законом к подследственности следователей МВД, Следственного комитета РФ и отказывают в возбуждении уголовных дел по этим заявлениям. Генеральная прокуратура Российской Федерации неоднократно обращала внимание работников прокуратуры на серьезность этой проблемы, однако положение существенным образом не улучшается. Необходимы законодательные изменения, расширение условий и возможностей по своевременному обжалованию таких процессуальных решений самими заинтересованными лицами (теми, кто пострадал от преступлений).

Таким образом, исходя из текста постановления прокурора, вынесенного в порядке, закрепленном в части шестой ст. 148 УПК РФ, нетрудно предугадать, каким будет новое решение органа предварительного расследования. Вместе с тем лица, пострадавшие от преступлений, не располагая копией такого постановления, не могут аргументированно обжаловать его вышестоящему прокурору или в суд. В результате упускается время, преступники сбывают похищенное и прячут свое имущество, на которое можно обратить взыскание (вследствие чего возмещение ущерба становится практически невозможным), уничтожают улики и скрываются сами, да и пострадавший теряет активность и надежду. Более того, если виновные не получают адекватного наказания, их преступная деятельность, как правило, продолжается, и от новых преступлений страдают новые лица.

Похожая ситуация складывается и в том случае, когда жалоба на необоснованный отказ в возбуждении уголовного дела подается руководителю следственного органа.

Для исправления ситуации автор предлагает дополнить часть шестую ст.148 УПК РФ положением, которым бы предусматривалось, что копия постановления прокурора и руководителя следственного органа, отменяющего постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, направляется заявителю в течение 24 часов с момента вынесения посредством регистрируемого в почтовом отделении отправления, а по просьбе заявителя вручается ему или его представителю. При этом заявителю разъясняются его право обжаловать данное постановление и порядок обжалования.

Автором настоящей статьи разработан законопроект «О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в целях предупреждения необоснованных и незаконных отказов в возбуждении уголовных дел», положения которого приводятся ниже:

«Статья 1

Внести в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 52, ст. 4921; 2011, № 1, ст. 16) следующие изменения:

1) в статье 148:

а) часть четвертую после слов «заявителю и прокурору.» дополнить словами «Заявителю копия постановления направляется посредством регистрируемого в почтовом отделении отправления, а по просьбе заявителя вручается ему или его представителю.»;

б) часть шестую дополнить словами «Копия постановления прокурора или руководителя следственного органа об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела в течение 24 часов с момента вынесения направляется заявителю посредством регистрируемого в почтовом отделении отправления, а по просьбе заявителя вручается ему или его представителю. При этом заявителю разъясняются его право обжаловать данное постановление и порядок обжалования.».

Статья 2

Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования».