Правительству понадобилось шесть лет, чтобы определиться с мерами обеспечения безопасности свидетелей

На днях глава МВД Рашид Нургалиев заявил, что в этом году более тысячи сотрудников милиции были обеспечены мерами безопасности. По данным ведомства, количество просьб о госзащите со стороны милиционеров выросло за год на 7,5%. А в конце октября на сайте министерства появился проект постановления правительства, где подробно описывается порядок предоставления государственной защиты гражданам страны. Некоторые эксперты «НГ» считают документ запоздавшим и неадекватным российским реалиям.

Пикантность ситуации в том, что сам Закон «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» был принят еще в 2004 году. А постановление подготовлено только сегодня, спустя шесть лет после основного документа. Вторая занятная особенность нынешних попыток урегулирования отношений между гражданами и государством в этой сфере: поправки, предложенные в закон одновременно с проектом постановления, распространяют действие последнего на период с 2006 года. То есть почти пятилетнее финансирование мероприятий по госзащите априори признается законным. Ведь описание трат пока еще не родилось…

Правда, возникает вопрос: зачем нужно постановление, где строго определяется порядок финансирования программ по госзащите? В документе указывается, в частности, сколько средних для данного региона окладов должен получать в качестве пособия изымаемый из родной среды свидетель, кто несет ответственность за его трудоустройство и т.д. Должны ли мы понимать, что раньше органы правопорядка на глазок решали, кого и как защищать? И связано ли это обстоятельство с тем, как неохотно граждане дают показания, особо не рассчитывая на то, что их защитит государство?

Задержку с описанием порядка госзащиты замглавы комитета Госдумы по безопасности Виктор Илюхин объясняет чиновничьей волокитой: «Нерасторопность и расхлябанность, и в результате получается то, что получается…» В конце беседы Илюхин сказал о главной причине этой волокиты: «У нас не считают, что защита потерпевшего и свидетеля так уж актуальна. И поэтому мы теряем свидетелей, которые могли бы давать нам самые ценные показания». Из-за слабости процедуры госзащиты, уверен Илюхин, у нас так мало громких процессов и так вяло идет борьба с коррупцией.

Возросшее внимание МВД к финансированию этих мероприятий, совпавшее с заявлением Нургалиева, депутат объясняет следующим образом: «Свидетелей защищали и раньше. Проблема в том, что на это дело выделяли недостаточно средств. В общем-то МВД доставались крохи. В других государствах на это дело тратят миллионы и миллиарды долларов, у нас же идут на защиту свидетелей смехотворные суммы». Для сравнения парламентарий привел цифру – года три назад на госзащиту было выделено «всего-навсего девять миллионов»: «Для того чтобы полностью реализовать защиту – с переселением, предоставлением жилья, нужны большие деньги. Мы потратили лишь однажды большие суммы, когда рассматривалось дело казанской преступной группировки».

Впрочем, финансирование осуществлялось явочным порядком, указывает замдиректора Центра политических технологий Алексей Макаркин: «Постановление требует согласования со всеми заинтересованными ведомствами. Долго искали деньги…» Депутат Госдумы Михаил Гришанков главную проблему таких программ видит в недостаточной осведомленности граждан: «Нужна социальная реклама, чтобы люди не боялись давать показания. Многие переживают по поводу угроз со стороны обвиняемых, следствия».

Между тем адвокат Генрих Падва считает отсутствие информации о программе защиты свидетелей не самой важной. У него претензии к самому закону, который, на взгляд эксперта, «собезьянничан с западных образцов – но без учета наших реалий, нашей психологии, без учета отсутствия у нас уважения к закону»: «В «загнивающей» Америке свидетель – абсолютно добросовестный человек. Как правило, там привлекают и сотрудников правоохранительных органов, следователей – тоже добросовестных, не фальшивых, не подставных, не продажных… Там программа работает на нужды правосудия, на нужды общества». То, что происходит в России, «ужасно», считает Падва: «У нас подчас требуют защиты как раз недобросовестные свидетели, которые лгут, а потом еще и требуют защиты».

Адвокат сообщил «НГ», что знает случаи, когда программа защиты свидетелей прямо использовалась для охраны преступников: «Таким образом они не только сами избегают ответственности, но и перекладывают ее на плечи совершенно невинных людей. Прежде чем автоматически переносить на нашу почву западные наработки, надо продумать систему проверки показаний на добросовестность, чтобы убедиться, что таких свидетелей действительно надо защищать».

Александра Самарина, Независимая газета

Аналитические материалы и предложения МПОО "Сопротивление"

Уважаемый Рашид Гумарович!

В период, когда проходит весьма важная для государства и общества реформа правоохранительных органов, идет конструктивная дискуссия вокруг проекта федерального закона «О полиции» и внимание общества приковано к деятельности милиции, мы считаем для себя крайне важным добиться повышения доверия со стороны граждан к правоохранительным органам, а также желания оказывать содействие правосудию Российской Федерации в рамках государственной защиты потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства.

В этой связи направляем аналитические материалы по вопросам, касающимся государственной защиты участников уголовного судопроизводства, с учетом региональной практики применения Федерального закона «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства», реализации государственных программ по обеспечению безопасности и разработанных Правил применения меры безопасности в виде переселения защищаемого лица на другое место жительства в отношении потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства.
 
С уважением,
Председатель Правления МПОО "Сопротивление", Член Общественного совета при МВД России Член Общественной палаты РФ Ольга Костина

Приложение

Общий анализ ситуации в сфере обеспечения прав потерпевших и свидетелей преступлений позволяет сделать вывод о том, что положение дел на данный момент является весьма непростым, на что неоднократно указывал Президент Российской Федерации Д.А. Медведев. Так, по его словам, «правоохранительная и судебная системы должны обеспечивать действенную защиту лиц, пострадавших от преступлений», «уголовное наказание, как на уровне закона, так и на стадии его применения судами, должно быть адекватным совершенному преступлению и лучше защищать интересы общества и интересы потерпевшего».

То, что на потерпевших и свидетелей преступлений сотрудники правоохранительных органов смотрят исключительно как на доказательную базу или следственный инструмент (как это происходит повсеместно в России), для европейских стран с высокоразвитой правозащитой – давно забытое прошлое. Следствием такой позиции явились неоднократные случаи гибели защищаемых лиц, на что указывали представители Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации по надзору за производством дознания и оперативно-розыскной деятельности.

Принятый в 2004 году Федеральный закон № 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» носит декларативный характер. Большинство прописанных в нем мер безопасности до сих пор не имеет правовой основы, что ведет к ущемлению жилищных, трудовых, пенсионных и иных прав защищаемых лиц. Нет четко обозначенных критериев, на основании которых применяются меры безопасности (например, объективность, реальность угроз).

Данным федеральным законом определено, что решение об осуществлении государственной защиты принимают суд (судья), прокурор, начальник органа дознания или следователь, в производстве которого  находится заявление (сообщение) о преступлении, либо уголовное дело.

Перед принятием такого решения должна проводиться проверка заявления о наличии реальной угрозы убийства защищаемого лица, насилия над ним, уничтожения или повреждения его имущества. Однако анализ практического исполнения государственной функции по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите, свидетельствует о серьезных недостатках в процедуре проведения таких проверок уполномоченными на то органами.

Зачастую проверки проводятся формально, без комплексной оценки всех обстоятельств угроз и личности угрозоносителя, или не проводятся вовсе. Не оценивается личность лица, написавшего заявление о применении мер безопасности (его психическое и физическое состояние, образ жизни, наличие возможных корыстных мотивов). Иногда решение о применении мер выносится необоснованно или под влиянием эмоций. Бывают также случаи, когда правоохранительные органы просто «передоверяют» обратившегося человека друг другу.

В результате подразделения государственной защиты обязаны осуществлять защитные мероприятия в отношении психически неуравновешенных лиц, больных, в том числе страдающих тяжелыми заболеваниями, а также алкоголиков, ведущих аморальный образ жизни и т.д. Ответственность за их жизнь и здоровье полностью ложится на плечи сотрудников подразделений госзащиты.

В этой связи целесообразно внести изменения в Федеральный закон «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства», в части изменения порядка применения мер безопасности. В частности, необходимо установить, что решение о применении либо об отказе в применении мер безопасности в отношении указанного лица принимается судом (судьей), прокурором на основании полученной информации об угрозе безопасности защищаемого лица либо на основании обращения органа дознания или следователя. В свое время данная норма была прописана в проекте федерального закона «О государственной защите потерпевших, свидетелей и других лиц, содействующих уголовному судопроизводству», подготовленном депутатами Государственной Думы: А.Г. Баскаевым, П.Т. Бурдуковым, М.И. Гришанковым и другими.

С момента вступления в силу Федерального закона «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» из 8 прописанных мер безопасности 4 (самые затратные) на протяжении 5 лет практически не применялись и не работают. В их числе:

– переселение на другое место жительства;
– замена документов;
– изменение внешности;
– изменение места работы (службы) или учебы.

Причин здесь множество. Сложный механизм финансирования защитных мер, отсутствие практических навыков применения защитных мер, предусмотренных Федеральным законом. Но главная причина – это отсутствие правовой базы, определяющей порядок выдачи защищаемому лицу полного пакета новых документов и легального внесения новых данных во все информационные базы соответствующих ведомств. Переселение на другое место жительства требует решения вопросов, связанных с имущественными, долговыми и кредитными обязательствами защищаемого лица. Остаются также нерешенными вопросы, связанные с оформлением этому лицу полагающейся ему пенсии.

МВД России разработан проект постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении правил применения меры безопасности в виде переселения защищаемого лица на другое место жительства в отношении потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства». Полагаем, что его принятие в целом данную проблему не решит, поскольку так же отсутствует нормативное регулирование вышеназванных проблем.

29 июня 2009 года принят Федеральный закон РФ №141-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» о введении особого порядка вынесения судебного решения при заключении досудебного соглашения о сотрудничестве («сделка с правосудием»).

В соответствии с положениями Федерального закона, на обвиняемого (подозреваемого), заключившего досудебное соглашение о сотрудничестве, и на его близких родственников распространяются все меры защиты, предусмотренные Федеральным законом от 20 августа 2004 года № 119-ФЗ.

Закон должен был стать мощным инструментом в борьбе с организованной преступностью, в том числе трансграничной. Но этого не произошло. Основная причина – невозможность реализации сложных, затратных мер из-за отсутствия механизмов правового регулирования при создании «новой» личности.

Сейчас широко обсуждается вопрос о ведомственной принадлежности подразделений, осуществляющих государственную защиту – полиция, юстиция и т.д. В некоторых странах выбор в пользу полиции представляется естественным, так как защита свидетелей рассматривается прежде всего как задача полицейских органов.

В других государствах больше значения придают разделению функций защиты свидетелей и ведения следствия, руководствуясь соображениями беспристрастности и стремясь уменьшить риск того, что перспектива включения в программу защиты сама собой начнет подталкивать свидетелей к даче ложных показаний, продиктованных стремлением «угодить» или «помочь» полиции или прокуратуре.

В странах, где основные задачи по защите свидетелей возложены на полицию (Австралия, Австрия, Канада, Новая Зеландия, Норвегия, Специальный административный район Китая Гонконг, Словакия и Соединенное Королевство), соответствующие программы находятся в ведении полицейских органов.

В Колумбии, Нидерландах, США, на Филиппинах и в Южной Африке программы защиты свидетелей организационно отделены от полиции и подчинены министерству юстиции, министерству внутренних дел, государственной прокуратуре или аналогам этих ведомств. Полномочиями принимать решения о включении в программу и осуществлять надзор за ее деятельностью наделено высшее должностное лицо соответствующего ведомства.

Наконец, в третьей группе стран (к которой принадлежит Италия) программа осуществляется межведомственным органом, состоящим из высокопоставленных представителей правоохранительных, прокурорских, судебных и правительственных структур. Этот орган принимает решения по таким вопросам как включение в программу или прекращение защиты свидетеля. Он также осуществляет надзор за реализацией программы и представляет на утверждение национального правительства ее бюджет.

Вопрос о том, должна или не должна программа входить в систему полицейских органов, выглядит не столь важным в свете того, что во всех трех вышеупомянутых группах есть страны, где такие программы осуществляются давно и успешно.

В докладе ООН за 2008 год «Рекомендуемые виды практики в области защиты свидетелей при производстве по уголовным делам, касающимся организованной преступности» отмечено, что ключевое значение для эффективной защиты свидетелей, является не столько ведомственная принадлежность программы, сколько следующие факторы:

А) отделение от следственных органов;
Б) конфиденциальность процедур и мероприятий;
В) организационная самостоятельность по отношению к обычным подразделениям полиции.

В России решен только пункт «А». Ни о какой конфиденциальности говорить не приходится.

Характерный пример. Указом Президента РФ от 11 февраля 2006 года    № 90 утвержден перечень сведений, отнесенных к государственной тайне. В данном перечне не указаны (и, соответственно, не подлежат засекречиванию) сведения о мерах по осуществлению государственной защиты участников уголовного судопроизводства и о самих защищаемых лицах.
Полагаем целесообразным дополнить перечень сведений, подлежащих засекречиванию, пунктами следующего содержания:

1. «Сведения, раскрывающие силы, средства, источники, методы, планы и результаты при реализации мер безопасности в отношении участников уголовного судопроизводства».
2. «Сведения о лицах, в отношении которых осуществлялись (осуществляются) меры безопасности, предусмотренные частями 4,5,6,7 статьи 6 Федерального закона от 20 августа 2004 г. № 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства».

Что касается организационной самостоятельности, то здесь все предельно ясно. Созданные в соответствии с Указом Президента РФ № 1316 2008 года и приказом МВД России № 943 2008 года подразделения государственной защиты входят в структуру криминальной милиции и находятся в подчинении ее начальника.

Само по себе принятие правовых актов в данной сфере еще не есть окончательное решение проблемы защиты участников уголовного судопроизводства. Многое будет зависеть и от структуры, которая будет непосредственно осуществлять мероприятия, направленные на обеспечение безопасности конкретного лица.

Полагаем, что предложенная в приказе МВД России от 31.10.2008 № 943 модель организационного построения центров по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите, МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации не в полной мере отвечает тем задачам, которые приходится решать данным подразделениям на современном этапе.

В большинстве субъектов Российской Федерации созданные подразделения малочисленны (6 – 10 сотрудников), технически слабо оснащены и ориентированы прежде всего на борьбу с преступностью.

Опыт практической деятельности в данной области свидетельствует, что институт защиты участников уголовного процесса затрагивает гораздо более широкий спектр вопросов. Это организация взаимодействия с органами дознания, следствия, прокуратуры, суда, судебными приставами, органами исполнительной власти, решение социально-бытовых вопросов участников уголовного судопроизводства (медицинское обеспечение, возможность обучения, особенно для детей школьного возраста и т.д.), оказание психологической и правовой помощи.

Полагаем, что без совершенствования организационно-штатного построения подразделений государственной защиты эффективное функционирование всей системы защиты участников уголовного судопроизводства фактически нереализуемо.

Если обратиться к международному опыту (доклад ООН «Рекомендуемые виды практики в области защиты свидетелей при производстве по уголовным делам, касающимся организованной преступности»), то «….занимающимся такой защитой сотрудникам необходим специфический набор качеств и профессиональных навыков. Они должны уметь бдительно охранять своих подопечных, обладать нестандартным мышлением, квалификацией социальных работников, переговорщиков и даже  психологов-консультантов. Поскольку участвующие в программе свидетели оказываются оторванными от своей социальной среды и лишаются всех связей, которые служили им опорой в повседневной жизни, ответственные за их защиту сотрудники зачастую фактически оказываются в роли самых близких им людей».

В проекте федерального закона «О полиции» одним из основных направлений деятельности полиции является государственная защита участников уголовного судопроизводства, судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов. С внесением данного проекта, вероятно, будет готовиться новая структура подразделений по обеспечению государственной защиты системы МВД России. От того, каким будет организационно-штатное построение данных подразделений, во многом будет зависеть и эффективность проводимых защитных мероприятий, и, конечно, жизнь и здоровье защищаемых лиц.