23 января 2008 года начальник ВНИИ МВД России генерал-майор милиции С.И. Гирько принял участие в работе заседания Ученого совета Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, где выступил с научным докладом на тему: «Некоторые проблемы досудебного производства, осуществляемого органами милиции». В докладе подробно рассказывается о путях реформирования дознание и следствие. Приводим текст выступления.

Доклад начальника ВНИИ МВД России генерал-майора милиции С.И. Гирько

«Некоторые проблемы досудебного производства, осуществляемого органами милиции»

В докторской диссертации автора обоснована Концепция уголовно- процессуальных функций милиции в уголовном судопроизводстве России, которая классифицирует все функции, осуществляемые различными подразделениями милиции в зависимости от характера решаемых ими задач и степени влияния на конечные результаты производства по уголовному делу, на три группы. Это: 1) основные; 2) обеспечивающие нормальный ход уголовного судопроизводства и 3) вспомогательные[1].

Центральной функцией первой группы, безусловно, является производство милицией дознания.

Под дознанием нами понимается часть уголовно-процессуальной компетенции органов внутренних дел (милиции), которая существует наряду с реализуемыми ею функциями административно-юрисдикционного и оперативно-розыскного характера и заключается в предварительном исследовании обстоятельств выявленных преступлений, не требующих производства предварительного следствия.

С нашей точки зрения дознание включает в себя: производство органами милиции дознания в полном объеме по делам, по которым предварительное следствие необязательно (в порядке, определенном Главой 32 УПК РФ); производства неотложных следственных действий в порядке ст. 157 УПК РФ в десятидневный срок с целью закрепления следов преступления и создания предпосылок для дальнейшего полного расследования; производство отдельных следственных действий по поручениям следователя.

Остановимся на каждой из форм дознания более подробно.

Последние изменения в уголовно-процессуальное законодательство

Российской Федерации были внесены двумя федеральными законами. Одним из них (№ 87 – ФЗ от 5 июня 2007 года) существенно изменен процессуальный статус органов предварительного следствия. По сути, следственные подразделения получили значительную самостоятельность в решении ключевых вопросов направления предварительного следствия по уголовным делам, они получили право ведомственного надзора со стороны руководителей органов расследования по делам, находящимся в производстве, им предоставлено исключительное право продления процессуальных сроков. Иными словами к самим следственным органам, их руководителям перешло большинство процессуальных функций, осуществляемых еще совсем недавно прокурорскими работниками.

Полагаем, что исследование и истинная оценка внесенных изменений дело будущего и, уж во всяком случае, тема ни одной специальной научной разработки и публикации.

Мы же остановимся на тех изменениях, которые были внесены в регламентацию дознания федеральным законом ФЗ № 90 от 6 июня 2007 года, а также на причинах, лежащих в основе принятых решений и на прогнозах ситуации, возникшей в связи с принятыми решениями.

Как известно, принимая новый УПК Российской Федерации УПК Российской Федерации в 2001 году и вводя его в действие с 1 июля 2002 года, законодатель допустил большое количество неточностей и откровенных ошибок в регламентации процедурных вопросов. Многие не урегулированные своевременно правоотношения повлекли за собой трудности в практике применения конкретных норм, негативные оценки отдельных положений Кодекса со стороны правоприменителей и ученых и, как результат, большое количество (более 100) поправок.

Коллектив рабочей группы по разработке УПК РФ крайне некорректно обошелся с регламентаций досудебного производства и, прежде всего, дознания.

Приведем некоторые, наиболее очевидные из них.

Возложив на органы дознания расследование по делам о преступлениях несовершеннолетних, которые, кстати сказать, никогда не расследовались в форме дознания по причине большого количества обязательных экспертиз, в том числе и комплексных, установив по всем категориям дел 20 – ти суточный срок и не предусмотрев возможность пролонгации процессуального срока дознания, законодатель поставил правоприменителя в безвыходное положение. Дознаватели оказались вынуждены уголовные дела своей подследственности, срок расследования которых превысил 20 суток, только по формальным основаниям передавать в органы предварительного следствия. Сначала это происходило с досадой, а потом дознаватели перестали выполнять по таким делам следственную работу с надлежащим качеством.

Переложив на органы дознания расследование по делам о квалифицированных кражах (ч.2 ст. 158 УК РФ), раскрываемость которых составляет 32%, и, возложив на органы дознания расследование исключительно очевидных преступлений, законодатель спровоцировал еще одну серьезную проблему. Дознаватели, возбуждая уголовные дела о таких преступлениях и зная, что через 20 дней их в обязательном порядке прийдется передать в органы предварительного следствия, практически не организовывали по делам о кражах квалифицированной следственной работы на первоначальном этапе – по горячим следам и такие дела, как правило, не раскрывались. Учитывая, что они попадали в органы предварительного следствия уже заволокиченными и бесперспективными, квалифицированная работа по раскрытию таких преступлений не производилась, а граждане, пострадавшие от них, не получали надлежащей защиты своих нарушенных прав.

Только по этим двум причинам на законном основании из органов дознания в органы предварительного следствия передавалось ежегодно до 600 тыс. нерасследованных, заволокиченных, бесперспективных в плане раскрытия, уголовных дел.

Обратимся еще к одной проблеме. Статистическая информация, характеризующая состояние преступности в Российской Федерации в последние несколько лет, свидетельствует о ежегодном и значительном приросте преступлений, по которым предварительное следствие не обязательно. Так, в 2003 году этот прирост составил 65,9% (общее количество преступлений данной категории возросло до 1 млн. 522,4 преступлений), в 2004 году, соответственно, + 13,5 % (абсолютное количество – 1 млн. 728,2 преступлений), в 2005 еще + 26,0 % (в абсолютном выражении – 2,18 млн. преступлений), а в 2006 году число таких преступлений выросло еще на 11,7 % и их общее количество достигло 2, 43 млн.

За этот же период доля преступлений небольшой и средней тяжести в общей структуре преступности Российской Федерации увеличилась с 55,2 до 63,1 % и едва не достигает 2/3 валового показателя.

Не вдаваясь в подробный анализ причин такого роста, заметим, что трудно заподозрить сотрудников милиции в том, что они занимаются приписками. Очевидно, что таковы уровень и состояние криминализации российского общества.

За те же четыре года прирост уголовных дел, находящихся в производстве дознавателей возрос и достиг 1,3 млн. дел.

Заметим, что еще одной серьезной недоработкой создателей УПК РФ явилось то, что процессуальная форма, закрепленная в Кодексе под названием «дознание» в Главе 32, представляла собой некий эрзац от такой же модели предварительного следствия.

Действительно, если сравнивать режим начала расследования, процесс и процедурные вопросы доказывания, систему доказательств, характеристику самих средств доказывания, то мы обнаружим их абсолютное сходство. Определенное отличие содержит порядок привлечения в качестве обвиняемого и процедура окончания производства. Изначально принципиальным различием являлись сроки производства и субъект процессуальной деятельности.

Так, субъектами организации расследования УПК определил, соответственно, следователя и дознавателя, а относительно процессуальных сроков расследования, законодатель установил для предварительного следствия – 2 месяца с последующей пролонгацией, для дознания – 20 суток с продлением по решению прокурора еще на 10.

Внешне дознание по отношению к предварительному следствию выглядело ускоренной и упрощенной формой досудебного производства.

Законодатель не потрудился над формулированием модели унифицированного (ускоренного и упрощенного) досудебного производства по делам очевидным и небольшой общественной опасности, которая позволяла бы органам дознания и, прежде всего, милиции эффективно справляться с возрастающим валом незначительных преступлений.

Кстати, существовавшая в УПК РСФСР, протокольная форма досудебного производства материалов в значительной мере отвечала вышеуказанным требованиям. Аналогичные модели «полицейского расследования» существовали в российском законодательстве в дореволюционный период, существуют в законодательстве большинства развитых государств англо-саксонской и континентальной систем права.

Почему же ученые и соответствующие подразделения МВД России, обсуждая проблемы практики применения УПК России в рамках научно-практических конференций и оперативных совещаний, добивались корректировки существующей процессуальной формы дознания.

Во-первых, необходимо было выровнять процессуальную нагрузку на следствие и дознание, сделать ее соразмерной, устранить сложившуюся практику немотивированной миграции уголовных дел между следователями и дознавателями.

Во-вторых, добиться того, чтобы все дела, отнесенные к подследственности дознания, независимо от того с лицами они или нет, от начала до конца расследовали дознаватели, а уголовные производства, отнесенные к компетенции органов предварительного следствия, после 10-суточного дознания по ним, расследовали до момента принятия решения по существу следователи.

Третье, определить такой процессуальный режим, чтобы дела о преступлениях несовершеннолетних могли расследоваться дознанием в полном объеме, с учетом всего комплекса обязательных по этой категории дел судебных экспертиз.

Четвертое, устранить допущенное ранее «лукавство», когда расследование уголовных дел о квалифицированных кражах (ч.2ст158 УК) было переложено на подразделения дознания. В чем «лукавство»? В том, что отнеся эту категорию преступлений (раскрываемость которых не превышает 35 %, но которые впрямую затрагивают имущественные интересы большинства обычных граждан России) к категории преступлений средней тяжести (снизив несколько ранее их максимальную санкцию до 4 лет лишения свободы), законодатель обрек такие преступления на не раскрытие, поскольку подразделения уголовного розыска перестали проводить по ним розыскную работу, а в милиции общественной безопасности подразделения аналогичного профиля отсутствовали. Возложив расследование этой категории на дознавателей, законодатель создал ситуацию, когда первоначально решение по делу принималось дознавателями. Они возбуждали уголовное дело и должны были проводить по ним комплекс неотложных следственных действий, одновременно принимая меры по установлению лиц, совершивших данные преступления. Учитывая, что срок дознания был ограниченным 20 сутками, дознаватели по истечению этого срока, передавали дела в следственные подразделения. Как мы уже говорили выше, процессуальные производства этой категории попадали к следователям не расследованными, заволокиченными и лишенными перспективы установления по ним виновных лиц. Вот в чем заключается обман граждан, чья собственность подверглась посягательствам: никто и не собирался работать по их раскрытию. Вот в чем заключается «лукавство» законодателя.

Были ли разрешены все перечисленные проблемы посредством принятия федерального закона № 90-ФЗ от 6 июня 2007 года?

Ответим на этот вопрос совершенно определенно: да, указанные проблемы принятым федеральным законом были урегулированы полностью и даже более того.

Законодатель установил срок дознания в 30 суток и предусмотрел его продление еще на 30 суток, т.е. всего 2 месяца. Далее предусмотрено продление срока дознания еще, а, в общем, до 6 месяцев.

Заметим, что эта грань различий дознания и предварительного следствия оказалась стертой.

Законодатель установил, что органы дознания расследуют все преступления своей подследственности, невзирая на то с лицами они или без таковых.

Он же отнес вновь квалифицированные кражи к видовой подследственности следователей органов внутренних дел.

Думается, что все принятые изменения в регламентацию дознания позволят устранить тот многогранный перекос, который возник в практике осуществления процессуальной деятельности органами дознания и предварительного следствия.

Рассматриваемый федеральный закон решил и еще несколько важных проблем.

Федеральный закон в ст. 40.1 наделил самостоятельной процессуальной компетенцией начальника подразделения дознания. Надо сказать прямо – это долгожданное решение законодателя. Он возложил на указанного участника уголовного судопроизводства практически те же полномочия, которыми еще недавно обладал начальник следственного подразделения. И самое главное здесь в том, что теперь по закону начальник подразделения дознания (начальник специализированного подразделения дознания МОБ – в милиции) наделен функциями процессуального контроля за работой подчиненных дознавателей.

Это обстоятельство приобретает еще большую значимость именно в настоящее время, когда все ощутимее реальная централизация следственного аппарата в России и выведение его из состава органов внутренних дел.

Укрепление и конкретизация полномочий подразделений дознания, их процессуальных полномочий – меры необходимые.

Федеральный закон в ст. 223.1 урегулировал еще одну проблему – ввел институт уведомления о подозрении в совершении преступления. Как представляется данное решение связано с заполнением многочисленных пробелов и откровенных упущений, которые допустили разработчики Кодекса при регламентации процедурных вопросов дознания и которые выявила практика правоприменения.

Разрешил ли принятый федеральный закон все существующие проблемы процессуальной регламентации досудебного производства и, прежде всего, дознания?

Автор убежден, что нет. Принятый федеральный закон, отреагировав на настойчивые требования ученых и практиков, сделав очевидное, лишь обострил другую очень важную проблему.

Новеллы федерального закона окончательно стерли грани различия между дознанием и предварительным следствием. Сегодня по существу мы имеем дело с двумя одинаковыми практически по всем параметрам и, прежде всего по процессуальным срокам и средствам доказывания, процессуальными формами расследования. При этом одна из них именуется предварительным следствием, а другая, которая по определению должна быть унифицированной – дознанием.

Это противоречие требует своего устранения. И не только потому, что есть некое теоретическое несоответствие заявленным и провозглашенным целям и задачам, а еще потому, что практическим работникам и, прежде всего, милиции, которая и обрабатывает нарастающий вал преступлений малозначительных и средней тяжести, нужен инструментарий для более эффективного осуществления процессуальной работы.

Милиции нужна унифицированная модель досудебного производства.

Вопрос о том, какой должна быть эта модель – является темой самостоятельного исследования.

Заметим лишь, что для этих целей в МВД России образована рабочая группа, в которую включены и представители ВНИИ МВД России.

Несколько отдельных принципиальных моментов хотелось бы назвать.

Представляется, что возможность сокращенного производства должна быть предусмотрена по всем раскрытым преступлениям небольшой и средней тяжести, за которые предусмотрено максимальное наказание не свыше 5 лет лишения свободы либо более мягкое.

Еще одним из таких условий, на наш взгляд, должна быть очевидность преступления. Отказ от традиционной формы расследования допустим лишь в условиях полной ясности и бесспорности всех обстоятельств совершенного преступления. Понятие очевидности – оценочное, законодательно установить его критерии довольно трудно. Но уголовно-процессуальная наука, как представляется, может разработать признаки очевидных преступлений. Не вдаваясь в детальный анализ этого сложного понятия, заметим лишь, что под очевидностью следует, в первую очередь, понимать отсутствие сомнений в том, что совершенное деяние – преступление и что совершило его именно данное лицо.

Следующее условие применения сокращенного производства – небольшая степень сложности установления обстоятельств совершенного преступления. Органы дознания смогут обеспечить качественное расследование преступлений в сокращенной форме только тогда, когда конструкции составов преступлений несложны и не представляют трудностей для доказывания. Здесь, как представляется, обязательно должна быть предусмотрена возможность перехода от сокращенной к более сложной процессуальной форме производства.

Традиционно обстоятельствами, указывающими на сложность расследования, являются:

– совершение преступления группой лиц;

– несовершеннолетний возраст лица, совершившего преступление. По таким делам установлены дополнительные обстоятельства, подлежащие доказыванию и дополнительные процессуальные гарантии;

– наличие физических или психических недостатков у лица, совершившего преступление, в силу которых он не может сам осуществлять свое право на защиту.

К этой категории можно отнести и дела о преступлениях лиц, не владеющих языком судопроизводства. Помимо сложностей организационного характера, по таким делам потребуется и дополнительный срок, необходимый на подготовку письменных переводов.

Условием применения сокращенного производства также должно быть отсутствие обстоятельств, указывающих на невозможность его окончания в короткий срок. Кроме сложностей в доказывании такими обстоятельствами могут быть: большое число потерпевших или свидетелей, необходимость производства длительных ревизий, экспертиз и т.д.

Следующим условием применения сокращенного производства является, по нашему мнению, отсутствие обстоятельств, указывающих на необходимость применения мер процессуального принуждения.

Должно быть принято и еще одно условие – признание лицом, совершившим преступление, своей вины, поскольку в противном случае изобличить лицо без применения принуждения будет невозможно.

Несомненно, что сокращенное производство невозможно и в тех случаях, когда лицо, совершившее преступление, скрылось или заболело психическим или иным тяжким заболеванием, а также при наличии других оснований для приостановления производства по делу.

Кроме перечисленных условий, необходимо, как представляется, получить у лица, совершившего преступление, согласие на проведение расследования в сокращенной форме, поскольку это, с одной стороны, учитывало бы его интересы, а с другой – сводило бы к минимуму факты произвольного применения государственными органами и должностными лицами сокращенной формы производства.

Применение сокращенного производства на наш взгляд должно быть возможно только при наличии всего комплекса перечисленных условий, которые и должны быть законодательно закреплены.

Срок сокращенного производства, на наш взгляд, должен составлять не более 15 дней. Как показывали проводившиеся ранее исследования, в основном соблюдался и 10-дневный срок протокольного производства, однако 15-дневный представляется все же более реальным.

Необходимо сформулировать и уникальную для дознания систему доказывания. При производстве дознания должны использоваться источники доказательств, отличные от предварительного следствия.

По нашему мнению заимствование и адаптация средств доказывания для процедуры дознания возможны, прежде всего, в процедурах, применяемых в рамках административного, гражданского и даже оперативно-розыскного процесса. Обязательным условием является то, чтобы отобранные средства были допущены УПК.

Должен быть индивидуализирован и процесс доказывания, а также критерии полноты, всесторонности и объективности, критерий достаточности доказательств.

Зачастую вопрос об унификации протокольной формы связывают с проблемой сохранения действующих в рамках уголовного судопроизводства процессуальных гарантий.

Заметим, что процессуальные гарантии – это установленные законом средства, создающие условия для достижения целей уголовного процесса. В более узком понимании процессуальные гарантии – это способы обеспечения прав и обязанностей участников уголовного процесса. Таким образом, реальные гарантии в уголовном процессе можно разделить на две группы: гарантии осуществления гражданами своих прав и гарантии-обязанности государственных органов действовать определенным образом. При упрощении досудебного производства гарантии первой группы, безусловно, должны оставаться неизменными, не должно допускаться ни малейшего изъятия из прав участников процесса и, кроме того, должны действовать все общие принципы уголовного процесса. Гарантии же второй группы в этом случае могут определенным образом изменяться. Государственные органы, осуществляющие досудебное производство, по-прежнему должны действовать только так, как это установлено в законе. Но дело в том, что закон будет регламентировать эту деятельность уже по-другому. То есть, одни обязанности государственных органов при упрощении в досудебного производства исчезают, а вместо них появляются другие, которые также как и раньше должны гарантировать достижение целей уголовного процесса.

Сокращенное досудебное производство – это объективно необходимая уголовно-процессуальная форма производства по определенной категории дел, существенно измененная за счет ликвидации ненужных формальностей и смены форм процессуальных гарантий, осуществляемая оперативнее и с меньшими затратами по сравнению с обычным производством.

Необходимость существования сокращенного досудебного производства не вызывает сомнений. На наш взгляд, наиболее удачной его формой было протокольное производство, существовавшее до принятия УПК РФ 2001г. Представляется, что исключение его из Уголовно-процессуального кодекса было поспешным и непродуманным. Этот вид сокращенного досудебного производства имеет перспективы дальнейшего развития и совершенствования.

Поручение Президента России В.В. Путина о совершенствовании УПК России в части выработки ускоренной формы производства по делам о менее сложных преступлениях последовало в ноябре 2006 года на Всероссийском координационном совещании руководителей правоохранительных органов, а совсем недавно Генеральный Прокурор России Ю.Я. Чайка проинформировал главу государства о выходе этой работы на завершающий этап. ВНИИ занимается проблемой разработки теоретических и правовых основ сокращенного досудебного производства по уголовным делам в рамках научной темы зарегистрированной в Российским Фонде Фундаментальных исследований Минобразования России. У нас имеется авторская модель ускоренного производства.

В процедуре, предложенной генпрокуратурой много упречного, однако, это предмет другого специального разговора.

В целом же, как представляется, принятый федеральный закон сыграет свою позитивную роль и на определенное время позволит стабилизировать ситуацию, однако, следующий шаг – за возвращением в уголовный процесс России ускоренной формы досудебного производства.

И, очень коротко о проблемах и перспективах реализации задач по производству дознания подразделениями криминальной милиции. Думается, что здесь должны быть предприняты, прежде всего, организационные меры. По мере централизации следственного аппарата, нагрузка по производству неотложных следственных действий (дознания по делам, по которым предварительное следствие обязательно) будет возрастать. По неочевидным преступлениям оперативным сотрудникам придется также выполнять весь объем следственной работы, вплоть до установления лица, совершившего преступление. Следователи, вероятнее всего будут отказываться производить расследование по таким делам. В этом случае, по мере прироста объема процессуальной работы криминальная милиция должна будет либо выделить сотрудников, которые будут специализироваться по производству дознания, либо будут укреплены существующие специализированные подразделения дознания и они станут межблоковой, общемилициейской службой. Второй вариант развития ситуации более вероятен.

——————————————————————————–

[1]. Уголовно-процессуальные функции милиции ( теоретические, правовые и прикладные проблемы). Автор. докт.дис. М., 2004. С.10-11.

http://www.mvd.ru//anounce/5155/

---