Актуальные законопроекты

На публичное обсуждение вынесен проект федерального закона «О потерпевших от преступлений». Он был подготовлен по инициативе членов Общественной палаты РФ при поддержке руководства Следственного комитета РФ (далее – СК РФ). В конце 2011 г. законопроект был представлен Председателю Правительства РФ В.В. Путину, после чего по его указанию направлен в заинтересованные ведомства, которые должны направить свои замечания и предложения для последующего обобщения, уточнения и усовершенствования документа. 24 февраля 2012 г. текст законопроекта был опубликован на сайте «Российской газеты».

Законопроектом предусмотрено создание государственного внебюджетного Федерального фонда помощи потерпевшим, но содержание документа не сводится к одной этой новации. В нем закрепляются принципы защиты и восстановления нарушенных прав, свобод и законных интересов потерпевших. Для их последовательной реализации подготовлен также проект федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования правового статуса потерпевшего от преступления». По замыслу авторов, указанные законопроекты должны приниматься единым пакетом.

Второй законопроект не менее важен, чем первый, потому что в отечественном законодательстве давно наблюдается серьезный перекос в сторону обвиняемого, подсудимого, осужденного в ущерб правам и интересам потерпевшего. Поясним эту мысль. В чем состоит официальное назначение уголовного судопро-изводства? Согласно постулату, закрепленному в УПК РФ, это защита от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения. В соответствии с данным посылом строится законодательство, с ним согласуется и правоприменительная практика.

Здесь уместно сделать небольшое отступление и воспользоваться аналогией, чтобы лучше выявить проблему. Может ли быть назначением (т. е. главной целью) гражданской авиации недопущение авиакатастроф? Очевидно, нет. Назначение авиации состоит в осуществлении пассажирских и грузовых перевозок, наблюдении за какими-либо объектами и проч. Если же главная цель будет  сведена к недопущению катастроф, то мы должны немедленно перестать строить самолеты и уничтожить имеющиеся, тогда заявленная цель будет достигнута самым быстрым, легким и обеспечивающим стопроцентный успех способом.

Если последовательно придерживаться предложенной логики действий, необходимо отменить уголовно-процессуальный, уголовный и уголовно-исполнительный кодексы, иные законы и подзаконные нормативные акты в данной сфере, ликвидировать оперативно-разыскные аппараты, органы предварительного расследования, суды (рассматривающие уголовные дела), уголовно-исполнительную систему, и достижение указанной цели будет гарантировано. При этом бюджет сэкономит триллионы рублей! Однако очевидно, что такой шаг был бы губителен, ведь общество должно защищать себя от преступности (которая в отсутствие уголовной юстиции захлестнет и разрушит страну), и именно в этом, а не в чем-то ином состоит предназначение уголовного судопроизводства. Что касается защиты граждан от необоснованного уголовного преследования и осуждения, это лишь необходимое условие достижения главной цели.

Автором настоящей статьи изучены оба законопроекта. Они производят благоприятное впечатление, в целом их можно считать обоснованными и перспективными. Представляется, что их принятие явится крупным событием в юридической жизни России, позволит существенно сгладить диссонанс и разнобой в современной уголовной политике, повысить защищенность граждан от преступности.

Вместе с тем эти документы нуждаются в усовершенствовании. Исходя из существующей практики, хотим обратить внимание на несколько существенных пробелов и недочетов правового регулирования, способствующих злоупотреблениям на практике, в связи с чем второй законопроект следует обязательно дополнить.

Шансы пострадавшего на получение уголовно-правовой защиты

Одна из самых серьезных проблем, с которой сталкиваются пострадавшие от преступлений лица, состоит в необоснованных и незаконных постановлениях об отказе в возбуждении уголовного дела. В результате пострадавшие не получают ту защиту, которая гарантирована им законом, а преступники – заслуженное наказание. Общественно опасная деятельность последних не пресекается, они как бы получают индульгенцию на ее продолжение и совершают новые, все более опасные и масштабные преступления, от чего количество пострадавших множится. Причиненный им ущерб не возмещается, вред не заглаживается, помощь не оказывается. Причем это не единичные факты, а целое явление, которое год от года становится все масштабнее.

Уголовная статистика последних лет являла нам благостную картину неуклонного и существенного снижения преступности, которая, как можно обоснованно предполагать, скрывает фактическое укрытие большей части реально совершенных преступлений.

В 2008 г. только в органах внутренних дел было вынесено 5 317 087 постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела. Это на 6,2 % больше, чем в предыдущем 2007 г., при этом количество возбужденных уголовных дел снизилось на 12 %.

В 2009 г. там же было вынесено 5 640 693 постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела. Это на 6,1 % больше, чем в 2008 г., при этом количество возбужденных уголовных дел снизилось ещё на 7,1 %.

В 2010 г. было вынесено уже 6 030 001 постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела (+6,9%), а количество возбужденных уголовных дел снизилось ещё на 10,7%.
Описанная закономерность сохранилась и в 2011 г.: количество возбужденных уголовных дел снизилось в это время на 9,2%, а количество отказов в возбуждении уголовных дел опять выросло и составило уже 6142306. Это в три раза больше, чем за тот же период вынесено постановлений о возбуждении уголовного дела. Иными словами, при нынешней правоприменительной практике шансы пострадавшего (лица, считающего, что оно пострадало от преступления), добиться возбуждения уголовного дела составляют один к трем!

Призрачное право на обжалование

Что происходит на практике? Столкнувшись с отказом в возбуждении уголовного дела, часть пострадавших обращается с жалобой в прокуратуру, где соответствующие постановления обычно отменяются и назначается дополнительная проверка. При этом большинство пострадавших получает уведомление из прокуратуры о том, что жалоба рассмотрена и полностью удовлетворена. В некоторых случаях к уведомлению прилагается копия вынесенного в порядке ст. 124 УПК РФ  постановления прокурора.

Неопытные пострадавшие (обычно опыта в данной сфере у них нет, в отличие от преступников), получив письмо из прокуратуры, первоначально испытывают оптимизм и ждут позитивного результата, но напрасно. Обычно через 2-3 месяца некоторые из них узнают, что те же субъекты (чаще это участковые уполномоченные полиции) вновь вынесли аналогичное постановление об отказе в возбуждении уголовного дела. Некоторые пострадавшие не получают никакой информации.

Далее те из пострадавших, чья надежда на справедливость еще не иссякла, ходят по кругу: новая жалоба в прокуратуру – отмена постановления об отказе в возбуждении уголовного дела – дополнительная «проверка» – новое постановление об отказе в возбуждении уголовного дела .

Заглянем за ширму

Есть одна важная профессиональная подробность, о которой обычно неизвестно не только пострадавшим, но и оказывающим им помощь юристам. Удовлетворяя жалобу пострадавшего, прокурор выносит два постановления.

Первое, упомянутое ранее, выносится в порядке ст. 124 УПК РФ. Этот документ на практике мал-информативен. В мотивировочной части обычно присутствует стандартная фраза о том, что проверка по сообщению проведена неполно. В чем выразилась эта неполнота – не указывается. В резолютивной части содержится фраза о полном удовлетворении жалобы.

Второе постановление выносится согласно ч. 6 ст. 148 УПК РФ. В нем должны содержаться указания прокурора о том, что необходимо сделать в рамках дополнительной проверки, какие обстоятельства принять во внимание, принимая новое процессуальное решение по сообщению о преступлении. Там же прокурор должен определить, кто будет проводить проверку, и ее срок.

Второе постановление до сведения пострадавшего не доводится. А между тем оно играет ключевую роль. Дело в том, что в этом постановлении часто предписывается провести стереотипные дополнительные действия, которые никак не повлияют на качество и обоснованность нового процессуального решения, в частности дополнительно опросить заявителя (который уже пояснил все существенные обстоятельства происшедшего), истребовать некие документы (присутствие или отсутствие которых не влияет на уголовно-правовую оценку содеянного) и т.д. Исходя из текста второго постановления нетрудно предугадать, каким будет новое решение.

Вторым постановлением прокурор  как бы говорит работникам дознания или следствия: «Мы не можем по каждому заявлению возбуждать уголовное дело: тогда зарегистрированная преступность вырастет в разы, раскрываемость и другие показатели рухнут, и все мы, работники правоохранительных органов и судов, захлебнемся от немыслимой нагрузки. Однако на жалобу гражданина необходимо реагировать. Он успокоится, а позже вы снова ему откажете».

Наглядный пример

Начиная с весны 2011 г. в Москве проходит обширная кампания по сносу гаражей – так называемых ракушек. Нередко снос – принудительное мероприятие по ограничению права собственности – организуется и проводится муниципальными властями с грубым нарушением закона: без судебного решения, без привлечения судебного пристава-исполнителя.

В столичное ОВД «Марьинский парк» поступило заявление одного из пострадавших, гараж которого вместе с находившимся там имуществом (канистрами, аккумуляторами, автомобильными колесами и другим автомобильным снаряжением) был взломан, сломан и увезен в неизвестном направлении, а находивший в гараже автомобиль поцарапан и брошен с незапертыми дверями и отключенной сигнализацией (поскольку, оставляя автомобиль в гараже, его владельцы двери автомобиля на ключ обычно не запирают и охранную сигнализацию не включают). Заявление было подано в ОВД, так как изначально пострадавшему не было известно, кто совершил деяние и каков его характер (грабеж, самоуправство или что-то иное). Участковый уполномоченный вынесен постановление об отказе в возбуждении уголовного дела. Из постановления следовало, что взлом гаража совершен по распоряжению муниципальных властей . Позже выяснилась интересная подробность: заявление рассмотрел тот самый участковый, которого муниципальные власти ранее привлекали для поддержания порядка при сносе гаражей, придания этому действу законного вида и защиты от возмущенных граждан.

В жалобе на отказ в возбуждении уголовного дела, подготовленной квалифицированным юристом и направленной в прокуратуру, пострадавший потребовал:
 
1) установить, кто отдал распоряжение о сносе его гаража;
 
2) кто руководил работами при сносе и вывозе имущества;
 
3) кто непосредственно осуществлял эти действия;

4) опросить этих лиц об основаниях и мотивах их действий, почему они присвоили себе одновременно полномочия суда и судебного пристава-исполнителя;
 
5) опросить тех очевидцев, которых были указаны в заявлении с приведением адресов и телефонов, выявить иных, полными данными которых заявитель не располагает, и также опросить;
 
6) выяснить, где находится утраченное имущество;
 
7) проверить, все ли вещи в наличии и каково их состояние;
 
8) оценить причиненный заявителю ущерб;

9) передать материал для принятия процессуального решения по подследственности – в подразделение СК РФ, так как в деянии усматриваются явные признаки превышения должностных полномочий и злоупотребления ими, и др.
 
Заместитель Люблинского районного прокурора г. Москвы постановление об отказе в возбуждении уголовного дела отменил, дав органу дознания единственное указание: запросить у заявителя документы на гараж (который представлял собой листы металла, не являлся номерной вещью и документов как таковых иметь не должен). Все перечисленные требования пострадавшего о содержании и процедуре дополнительной проверки были проигнорированы, хотя в поступившем из прокуратуры письме было сообщено о полном удовлетворении жалобы. Этот пример (а подобных примеров  множество) показывает, что нынешняя процедура рассмотрения заявления о преступлении даже при наличии квалифицированной юридической помощи не гарантирует пострадавшему получение уголовно-правовой защиты.

Как разорвать порочный круг?

Чтобы пресечь бесконечный «футбол» , пострадавшему в подобной ситуации надо не дожидаться нового постановления об отказе, а обжаловать постановление прокурора об отмене первичного постановления. Но это невозможно, так как таким постановлением пострадавший не располагает; более того, обычно от него оно скрывается. Как показало проведенное автором исследование, при направлении запросов в прокуратуру пострадавшие (побывавшие на специализированных семинарах и апеллирующие к ч. 2 ст. 24 Кон-ституции РФ ) часто не получают искомый документ со ссылкой на то, что его выдача действующим УПК РФ не предусмотрена.

Для исправления ситуации считаем необходимым дополнить ч. 6 ст. 148 УПК РФ следующим п-ложением: «Копия постановления прокурора и руководителя следственного органа об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела в течение 24 часов с момента вынесения направляется заявителю. При этом заявителю разъясняются его право обжаловать данное постановление и порядок обжалования».

Что и как скрывают от пострадавших

Другая, не менее значимая проблема, с которой часто сталкивается пострадавший от преступления, связана не только с укрытием информации по вопросу отказа в возбуждении уголовного дела, но и с нарушением права на получение соответствующей информации в иные рубежные моменты уголовного судопроизводства.

Недобросовестные сотрудники правоохранительных органов довольно широко практикуют следующий прием. Когда в соответствии с законом или запросом пострадавшего требуется направить ему копию определенного постановления или иного документа, то изготавливается сопроводительное письмо, его копия подшивается в отказной материал или уголовное дело, но само письмо и необходимая пострадавшему копия документа в его адрес не направляется (хотя исполнитель для правдоподобия может даже получить номер в журнале исходящей корреспонденции и указать его на копии сопроводительного письма, приобщенного к делу или к материалу).

Чаще всего от пострадавшего скрывают копию постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, о приостановлении производства по уголовному делу и о прекращении уголовного дела. При этом в телефонных разговорах и при встрече пострадавшего уверяют, что вся необходимая работа ведется, ему не следует тревожиться, а надо спокойно ждать. В результате у пострадавшего складывается ошибочное впечатление, что ведется активная работа по уголовному делу (которого может вообще не быть), а на самом деле теряется время, преступники сбывают похищенное (возмещение ущерба становится практически невозможным), уничтожают улики и скрываются сами, да и пострадавший теряет активность и надежду. Это в лучшем случае, потому что если виновные не получают адекватного наказания, их преступная деятельность, как правило, продолжается и от новых преступлений страдают новые лица…

Но и в случае активных и грамотных действий шансы пострадавшего невелики.
 
Бывший работник МИД СССР, награжденный несколькими медалями, ныне одинокий пенсионер и инвалид 2-й группы в возрасте около 80 лет пострадал от работников коммерческой организации, выманившей у старика все его сбережения – более миллиона рублей. Деньги пострадавший получал от  дальних родственников, с которыми заключил договор ренты с пожизненным содержанием и иждивением. По заявлению пострадавшего в ОВД по Тверскому району Москвы сотрудником уголовного розыска было вынесено постановление об отказе в возбуждении уголовного дела. Копию постановления заявитель не получил. Он неоднократно обращался с письменным запросом к начальнику ОВД, но в ответ приходили письма о том, что истребуемый документ ему был выслан ранее. Жалобы, направленные в УВД Центрального административного округа и ГУВД Москвы, также не имели последствий. В ответ на жалобу в прокуратуру по Тверскому району с требованием восстановить законность и побудить ОВД выдать ему копию постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, был получен ответ, что жалоба рассмотрена и… постановление, с которым он давно хотел ознакомиться, отменено, а далее пострадавшего пустили по описанному кругу. Вновь было вынесено постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, копию которого он вновь не получил. Он опять обратился в указанные органы и получил тот же результат.
 
С момента утраты денег пострадавшим прошло более двух лет. Истек срок давности, установленный для преступлений небольшой тяжести. Вынесено уже четыре или пять постановлений об отказе возбуждении, а их копии пострадавшему по-прежнему недоступны. В результате он не может подготовить мотивированную жалобу, указав в ней на все или главные пробелы и недостатки, имевшие место при проверке его заявления и отраженные в постановлении об отказе в возбуждении уголовного дела.

Печальные рекорды

Не желая создать превратное впечатление о сотрудниках МВД как самых злостных нарушителях прав пострадавших от преступлений, укажем на результаты выборочного изучения состояния дел в рассматриваемой сфере. Оно показывает, что реже других ущемляют права пострадавшего как раз следователи МВД России (не путать с участковыми уполномоченными), а самые одиозные нарушения совершают  следователи СК РФ (в силу известных причин).

Вот яркий тому пример. В 2011 г. группа граждан пострадала от неправомерных действий должностных лиц, причинивших значительный имущественный ущерб пострадавшим. Один из пострадавших обратился в следственное подразделение СК РФ по Юго-Восточному административному округу г. Москвы с заявлением о возбуждении уголовного дела о должностных преступлениях. К заявлению были приложены объяснения от нескольких пострадавших граждан; указано, что заявитель располагает фотографиями с места происшествия. Было получено уведомление о том, что заявление передано в нижестоящее подразделение, откуда уже никаких уведомлений не поступало. Жалобу заявителя на укрытие преступления от учета прокурор проверять не стал, а направил… руководителю того подразделения, где, по предположению пострадавших, заявление было укрыто от учета. По существу жалоба так и не была не рассмотрена. В связи со столь вопиющими нарушениями заявитель обратился в Администрацию Президента РФ, откуда жалоба была направлена для принятия мер в СК РФ, потом в нижестоящий орган, потом в прокуратуру, а затем ее следы потерялись. С момента подачи заявления о преступлении прошло более года, однако пострадавшие доподлинно не знают о результатах его рассмотрения.

Почтовый след

Для исправления положения считаем необходимым дополнить УПК РФ нормой, которая обяжет правоохранительные органы в случае, когда в соответствии с законом или ходатайством потерпевшего (заявителя) ему направляется копия процессуального документа, направлять соответствующий документ не произвольным способом, а заказной почтой с приобщением к уголовному делу или отказному материалу почтовой квитанции, удостоверяющей факт и дату направления документа и фиксирующей его почтовый номер (позволяющий затем отследить судьбу письма).

Реализация данной нормы потребует определенных финансовых затрат, но дело того стоит.
 
В случае жалобы пострадавшего на неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанности о направлении копии постановления или иного документа пострадавшему в рамках служебной, а равно прокурорской проверки, а также в суде будет легко доказать нарушение закона и потребовать наказания для виновных и вручения необходимого документа. Для реализации этой новации уже созданы организационные и технические предпосылки. Уже несколько лет через интернет-сайт Общероссийской автоматизированной системы учета и контроля за прохождением регистрируемых почтовых отправлений (в рамках проекта ОА-СУ РПО) не только почтовые работники, но и любые заинтересованные лица (в том числе отправители и получатели заказных писем) по номеру почтового оправления (который фиксируется в почтовой квитанции, выдаваемой отправителю заказной корреспонденции) могут быстро выяснить дату сдачи письма на почту, проследить его передвижение, установить дату вручения или причину невручения получателю.

В завершение хотелось бы заметить, что автор статьи  не питает иллюзий и не считает, что все нарушения можно искоренить путем усовершенствования закона. Многое зависит от активности и грамотных действий пострадавших при отстаивании ими своих прав. Однако несомненно, что предложенные новации улучшат реальное положение пострадавших, выполнят профилактическую функцию, уменьшат количество нарушений в этой сфере, дадут в руки пострадавших правовые рычаги для исправления ситуации, когда нарушения их прав будут иметь место.

Волокиту и бездействие при рассмотрении заявления о преступлении тогда удастся не только успешно обжаловать в суд по существу в порядке ст. 125 УПК РФ. В случае признания незаконными таких действий, как нарушение сроков рассмотрения заявления, неуведомление о принятом решении, ненаправление заявителю копии постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, нарушение сроков такого направления и т.д., перспективным станет последующее обращение с иском в суд в порядке гражданского судопроизводства для взыскания компенсации причиненного заявителю морального вреда. В силу преюдиции истцу в новом процессе не придется доказывать виновность правоохранительных органов и незаконность их деятельности. Поскольку установлено ущемление конституционных прав гражданина (ст. 33, 52, 53 Конституции РФ), причинение ему морального вред презюмируется. Основная задача сведется к обоснованию размера исковых требований. Правовым основанием для удовлетворения обозначенного иска являются предписания ст. 1070, 1069, 151 ГК РФ и ст. 16 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Важно также отметить, что в конце 2011 г. в гражданском законодательстве  появилась новация, способная существенно повысить эффективность такого комбинированного способа защиты. О чем речь?

В случае причинения вреда в результате незаконной деятельности (решений и действий, бездействия) органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда причиненный гражданину или юридическому лицу по требованию пострадавшего ущерб возмещается за счет казны (ст. 1070 ГК РФ). Ответчиком в этом случае выступает государственный орган, являющийся распорядителем бюджетных средств, выделенных соответствующему ведомству, представители которого причинили вред; например, МВД России или МВД, ГУ, УВД по тому или иному субъекту РФ (см. п. 3 ст. 158 и ст. 6 Бюджетного кодекса РФ).

При этом вопрос о регрессном иске к непосредственным виновникам не имел четкой законодательной основы. Теперь, согласно новой редакции ст. 1081 ГК РФ (которая дополнена п. 3.1), Российская Федерация в случае возмещения ею вреда по основаниям, указанным в ст. 1070 ГК РФ, а также по решениям Европейского Суда по правам человека имеет право регрессного иска к лицу, в связи с незаконными действиями (бездействием) которого произведено указанное возмещение (то есть лично к дознавателю, следователю, руководителю подразделения дознания, органа дознания, следственного органа и прокурору). Таким образом, соответствующее должностное лицо может нести полную личную имущественную ответственность за процессуальные нарушения, причинившие ущерб лицу, пострадавшему от преступления, что, несомненно, окажется серьезным средством профилактики нарушений.

Петр Скобликов, профессор Академии управления МВД России, доктор юридических наук