Скобликов Петр Александрович, доктор юридических наук, профессор

Скобликов Петр Александрович, доктор юридических наук, профессор кафедры № 12 Академии управления МВД России:

В статье раскрывается и обосновывается идея мониторинга парламентариями результатов законотворческой работы, предложена модель воплощения этой идеи. Ее реализацию предлагается начать на наиболее важном направлении законотворческой деятельности: в сфере обеспечения борьбы с организованной преступностью и коррупцией. В качестве иллюстрации приводятся межотраслевой институт досудебного соглашения о сотрудничестве и уголовно-правовая норма о повышенной ответственности лиц, занимающих высшее положение в преступной иерархии. Обращается внимание на ряд проблем современного законотворчества, которые раскрываются на конкретных примерах и подкрепляются статистикой: инфляция законов, поспешность и отсутствие должного обоснования при их принятии, противоречивость законодательных предписаний, пробельность правового регулирования, отрыв законодателя от юридической науки и др. Констатируется, что все вышеперечисленное является коррупциогенными факторами, и обосновывается тезис о том, что реализация на практике предложений автора может отчасти купировать названные проблемы. Высказывается мысль, что в условиях обновленного избирательного законодательства усилится политическая конкуренция и это будет способствовать проведению в жизнь заявленной идеи.

Основной тезис.

По мнению многих правоведов (прежде всего криминологов), как и автора настоящей статьи, парламентарии должны регулярно отслеживать результаты своей деятельности, не забывать о законах, за которые проголосовали, в разумный срок оценивать, достигнуты ли поставленные цели, а если нет, то искать ответы, почему так произошло. Такой порядок необходим, чтобы обоснованно и своевременно вносить правки в принятые законодательные акты, доводя их до кондиции, в целях упразднения устаревших или ошибочных введенных норм и институтов, устранения коллизий правовых норм.

Данную идею следует обсуждать вновь и вновь, пока в юридическом сообществе и гражданском обществе не возникнет единодушия, пока не станет очевидным, что по-другому вести законотворческий процесс нельзя. Как нельзя, например, депутатов назначать, их следует избирать свободным волеизъявлением народа, так же надо принимать обоснованные, выверенные законы, для чего необходимо регулярно изучать результаты правоприменения. По-другому поступать неправильно, просто неприлично.

Поднимать тему, оттачивать идею следует до тех пор, пока ее реалистичность и необходимость воплощения не станут очевидными не только криминологам, правоведам, но и законотворцам. И пока последние не воплотят эту идею в жизнь.

Безудержное законотворчество.

Законотворческий процесс последних лет характеризуется высокой интенсивностью. Особенно активен законодатель в изменениях и дополнениях тех кодексов и законов, которые обеспечивают охрану общества от преступности. Процесс набрал такую скорость, что сотрудники органов предварительного расследования, прокурорские работники и судьи, адвокаты не успевают следить за бесконечными новациями. При чем, по мнению многих (не только правоведов, но и социологов, политологов и др.), эти изменения зачастую носят бессистемный, хаотичный характер, порождают многочисленные и глубокие противоречия, пробелы в правовом регулировании. В то же время давно назревшие законотворческие идеи не реализуются.

Чтобы разобрать завалы, парламентарии и ученые все чаще говорят о необходимости разработки и принятия новых Уголовного и Уголовно-процессуального кодексов. Однако где гарантии, что новые кодексы окажутся лучше действующих? Или что новые кодексы не постигнет судьба нынешних?

Вместе с тем такой гарантией (пусть и не абсолютной) могла бы стать реализация рассматриваемой идеи. Ведь если законодатель регулярно изучает практику, которая складывается в результате его деятельности, и сопоставляет ее с первоначальным замыслом, если общество требует этого и следит за процессом, неизбежно повышается ответственность законодателя, он удерживается от поспешного, спонтанного и конъюнктурного законотворчества.

От общего к конкретному.

В конце 2010 г. из очень авторитетных уст был заявлен тезис: «Коррупционеров не пугает лишение свободы». И тут же было предложено ввести альтернативное, якобы более эффективное наказание — кратные штрафы и внести соответствующие изменения в УК РФ.

Однако давала ли основания для этих изменений сложившаяся в то время правоприменительная практика? Она не анализировалась, а если бы анализ состоялся, то он привел бы совершенно к иным выводам и предложениям. Не был поставлен и крайне важный вопрос: а почему у коррупционеров нет должного страха перед лишением свободы?

Между тем ответ можно получить, обратившись к данным уголовной статистики. В течение 2009 г. к уголовной ответственности за получение взяток было привлечено 2527 чел.3 В тот же период обвинительные приговоры за получение взяток были вынесены лишь 1827 чел., а к реальному лишению свободы приговорено 466 чел. То есть даже если коррупционер разоблачен правоохранительными органами, его шансы угодить за решетку расценивались как один к пяти.

При чем чем выше должностное положение взяткополучателя, тем меньше эти шансы. А после того, как коррупционер поднимается на определенную ступеньку иерархической лестницы, они стремятся к нулю. Напомним, что в тот период ч. 3 ст. 290 УК РФ предусматривалась ответственность за получение взятки лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или субъекта РФ, а равно являвшегося главой местного самоуправления. Так вот, в 2009 г. из 13 высокопоставленных лиц данной категории,вина которых в указанном преступлении доказана в суде, лишение свободы назначено только одному. Но и он получил наказание в размере ниже низшего предела. Между тем каждому из 13 грозило от 5 до 10 лет реального лишения свободы. Преступление признавалось тяжким с соответствующими условиями отбывания наказания и другими правовыми последствиями.

Какой вывод позволяют сделать приведенные данные? Коррупционеры не боятся лишения свободы, потому что им это наказание не назначается! Нет и не было никаких оснований полагаться на штрафы как более эффективный вид уголовного наказания для коррупционеров. Не было оснований осуществлять те изменения УК РФ, которые произведены в 2011 г. Законодателям необходимо было разобраться, почему высокопоставленным коррупционерам удается избегать реального наказания, и разработать меры к тому, чтобы закрыть имеющиеся законодательные лазейки.

Некоторые параметры заявленной идеи и модели ее воплощения.

Прежде всего целесообразно сконцентрироваться на наиболее важных направлениях законотворческой деятельности. К ним, безусловно, относятся те законодательные институты и нормы, которые либо нацелены на борьбу с организованной преступностью и коррупцией (поскольку они являются наиболее опасными формами преступности и тесно, практически неразрывно связаны), либо могут оказать существенное влияние на ее результаты.

Депутатам Государственной Думы РФ и членам Совета Федерации ФС РФ следует на регулярной основе осуществлять мониторинг результативности применения важных и неоднозначных законодательных новаций (уже принятых и тех, которые будут приняты в будущем), а также более жесткий парламентский контроль (не вмешиваясь в конкретные дела и вопросы).

Для того чтобы анализировать складывающуюся правоприменительную практику, недостаточно обращаться к имеющейся официальной статистике. Следует также запрашивать информацию из правоприменительных органов (правоохранительных и судебных), из общественных объединений, организаций. В этих целях необходимо составлять тщательно продуманные депутатские запросы и обращения, а для разработки их проектов привлекать признанных в данной области исследователей, экспертов, осуществлять с их участием анализ и обобщение поступившей информации, разработку конструктивных предложений. (Так, если обратиться к указателю литературы о противодействии коррупции, опубликованной в России в период с 1991 по 2012 г., то можно обнаружить, что подавляющее большинство источников издано после 2000 г., т.е. их авторы — наши современники. В этой брошюре поименовано более 1350 корруптологов — авторов соответствующих работ. Внушительное число. Оно дает представление об исследовательском потенциале научного сообщества в соответствующей области. Наверняка среди этих людей найдется достаточное количество грамотных и сознательных специалистов, которые способны оказать нашему парламенту необходимую помощь.)

С одной стороны, это позволит своевременно вносить необходимые изменения в законодательство (отлаживать запущенные правовые механизмы, устранять пробелы и противоречия). С другой — будет способствовать оживлению «мертвых» правовых норм, выявлению дефектов и достоинства правовых новаций. При этом запросы и обращения депутатов, публичные обсуждения будут служить позитивными импульсами для правоохранительных и судебных органов, держать их, так сказать, в тонусе.

Для понимания рассматриваемой проблемы приведем примеры законодательных новаций, направленных на усиление борьбы с оргпреступностью, мониторинга их результатов и возможной реакции парламентариев.

В 2009 г. ст. 210 УК РФ была дополнена ч. 4, согласно которой в случае, если одно из перечисленных в статье деяний совершено лицом, занимающим высшее положение в преступной иерархии, ему грозит значительно более суровое наказание, чем иным преступным лидерам и организаторам, — вплоть до пожизненного лишения свободы.

Напомним, что ст. 210 УК РФ занимает центральное место среди уголовно-правовых норм борьбы с организованной преступностью и содержит следующие составы преступлений:

создание преступного сообщества (преступной организации) в целях совместного совершения одного или нескольких тяжких или особо тяжких преступлений;

руководство таким сообществом (организацией) или входящими в него (нее) структурными подразделениями, а также координация преступных действий;

создание устойчивых связей между различными самостоятельно действующими организованными группами, разработка планов и создание условий для совершения преступлений такими группами или раздел сфер преступного влияния и преступных доходов между ними, совершенные лицом с использованием своего влияния на участников организованных групп;

участие в собрании организаторов, руководителей (лидеров) или иных представителей организованных групп в целях совершения хотя бы одного из вышеуказанных преступлений.

Непосредственно перед тем, как соответствующий проект (дополнение ст. 210 УК РФ ч. 4) превратился в закон, а также сразу после этого в верхушке криминалитета возникли серьезные опасения за свою дальнейшую судьбу. Есть сведения, что проводились соответствующие встречи, консультации, разрабатывались меры противодействия и защиты. Однако опасения потенциальных фигурантов уголовных дел оказались напрасными: акцентированные удары по ним не были нанесены. Судебная статистика свидетельствует, что в течение пяти лет, минувших
со дня вступления в силу ч. 4 ст. 210 УК РФ, за указанное в ней деяние не был осужден ни один человек!

В связи с изложенным предлагаем парламентариям направить запросы в правоохранительные ведомства и службы субъектов, уполномоченных на ведение оперативно-разыскной деятельности и осуществление предварительного расследования преступлений, предусмотренных ч. 4 ст. 210 УК РФ, о представлении следующей информации:

1) сколько было выявлено и поставлено на оперативный учет лиц, занимающих высшее положение в преступной иерархии, к моменту включения в ст. 210 УК РФ ч. 4;

2) сколько таких лиц состоит на оперативном учете в настоящее время;

3) в отношении скольких лиц были возбуждены уголовные дела по ч. 4 ст. 210 УК РФ с 2010 по 2014 г.? Какова судьба этих дел;

4) зафиксированы ли в указанный период случаи отказов следователей квалифицировать соответствующие деяния по ч. 4 ст. 210 УК РФ? Сколько таких отказов имело место и чем следователи в основном мотивировали свои решения;

5) были ли в указанный период случаи отказов со стороны органов прокуратуры утвердить обвинительные заключения по уголовным делам, в которых деяния обвиняемых квалифицированы по ч. 4 ст. 210 УК РФ? Если были, то сколько их и чем прокуроры мотивировали свои решения;

6) были ли в тот же период случаи оправдания в судах лиц, обвиненных по ч. 4 ст. 210 УК РФ? Если были, то чем суды мотивировали свои решения;

7) обнаружены ли недостатки в уголовном, уголовно-процессуальном, оперативно-разыскном и ином законодательстве, которые, по мнению правоприменителей, препятствуют применению ч. 4 ст. 210 УК РФ и, если обнаружены, то в чем они состоят?

Подобные запросы и последующий анализ информации, поступившей из правоохранительных ведомств, целесообразны не только тогда, когда включенные в законодательство важные нормы длительное время оказываются не востребованными в досудебной и судебной практике. В некоторых случаях желательно, чтобы законодатели отслеживали, правильно ли их изначальный замысел воплощается на практике, не требуется ли изменение и дополнение законодательства в связи с осуществленными новациями.

Так, Федеральным законом от 29 июня 2009 г. № 141‑ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» уголовное и уголовно-процессуальное законодательство было дополнено принципиально новым для отечественной правовой системы межотраслевым институтом — досудебным соглашением о сотрудничестве, которое заключается между сторонами обвинения и защиты. Подозреваемый (обвиняемый) берет на себя обязательство оказать определенное содействие в расследовании преступления, и в случае исполнения обязательства ему гарантируется существенное смягчение наказания.

Подобные правовые институты довольно давно существуют в ряде зарубежных правовых систем и неплохо себя зарекомендовали. Их основное предназначение заключается в оптимизации борьбы с организованной преступностью, в том числе с организованной коррупцией, организованным терроризмом и т. д. Суть новации — в разумном компромиссе, когда информированный участник организованной преступной деятельности, роль которого сравнительно невелика, помогает разоблачить основных участников и лидеров организованного преступного формирования.

В связи с этим актуальными видятся следующие вопросы парламентариев к правоприменителям:

1) сколько досудебных соглашений о сотрудничестве было заключено в 2010—2014 гг.? Какова доля тех соглашений, по которым обвиняемые (подозреваемые) в целом выполнили свои обязательства;

2) сколько досудебных соглашений о сотрудничестве в указанные периоды было заключено по делам об организованной преступной деятельности? Какова доля тех из них, по которым обвиняемые (подозреваемые) в целом выполнили свои обязательства;

3) сколько досудебных соглашений о сотрудничестве в указанные периоды было заключено с организаторами, руководителями и лидерами преступных формирований, какими мотивами при этом руководствовались представители стороны обвинения;

4) в скольких случаях было отказано в заключении досудебных соглашений о сотрудничестве? Какими мотивами при этом руководствовались прокуроры;

5) обнаружены ли недостатки в уголовном, уголовно-процессуальном, оперативно-разыскном и ином законодательстве, которые, по мнению правоприменителей, затрудняют применение института досудебного соглашения о сотрудничестве, снижают его эффективность, и если обнаружены, то в чем они состоят?

Разрыв между юридической наукой и законотворческой деятельностью.

В преодолении проблемы разрыва между юридической наукой и законотворческой деятельностью мог бы помочь парламентский контроль за эффективностью правоприменения (как побочный результат), поскольку он предполагает налаживание тесных рабочих отношений законодателей с научным сообществом, востребованность научного анализа законотворческих инициатив.

В чем состоит проблема? Почему важны тесные и регулярные контакты представителей юридической науки и парламента?

С одной стороны, законодателями регулярно овладевают законотворческие идеи, которые никогда не взращивались в научном юридическом сообществе. Более того, эти идеи подвергались бы там остракизму, поскольку противоречат общепризнанным правовым принципам, установленным криминологическим закономерностям, нелогичны и порой абсурдны. Тем не менее, как только эти странные идеи овладевают законотворцами, они тут же материализуются в законопроекты, быстро проводятся через все формальные процедуры и становятся действующими законами, а криминологи, правоведы испытывают, мягко говоря, недоумение и разочарование.

Так, на рубеже 2010—2011 гг. неожиданно возникла идея о том, что надо изменить уголовное законодательство и убрать из статей Особенной части УК РФ низший предел возможного наказания в виде лишения свободы. Эта идея быстро воплотилась в законе, и теперь независимо от того, преступление какой степени тяжести совершил виновный — особо тяжкое, тяжкое, средней или небольшой тяжести, при назначении наказания в виде лишения свободы он может получить два месяца (это ограничение содержится в Общей части УК РФ). А может получить и по максимуму, ведь этот вопрос оставлен на усмотрение судей. Каковы последствия данной новации?

Во-первых, нарушен принцип социальной справедливости. Теперь, формально не отступая от закона, за особо тяжкое преступление суд может назначить виновным наказание в виде лишения свободы на два месяца, а за преступление средней тяжести — четыре года (т. е. 48 месяцев) и даже более, в зависимости от верхнего предела, предусмотренного в соответствующей статье, части, пункте Особенной части УК РФ.

Во-вторых, поврежден законодательный механизм определения вида и размера наказания виновным. В идеальном воплощении этот механизм должен быть сродни математической формуле со многими переменными, а задача суда состоит в том, чтобы установить значение этих переменных в конкретном деле, внести их в формулу и вывести с ее помощью результат, представляющий собой указание на вид и размер наказания для подсудимого. Соответственно, полученный результат поддается проверке процессуальными сторонами дела, вышестоящими судебными инстанциями, правозащитниками, правоведами, общественностью.

Теперь в большей степени суд (даже будучи максимально независимым и профессиональным) должен действовать по наитию, что чревато субъективизмом и произволом, с неизбежностью влечет непоследовательную судебную практику, когда преступления с одинаковой степенью общественной опасности в разных населенных пунктах, регионах (вне зависимости от складывающейся криминологической обстановки) наказываются по-разному; не исключено, что диаметрально противоположным образом.

Ну а в условиях наличия телефонного права, использования административного ресурса практика их применения после введения указанных новаций получает сильный импульс к расширению.

В-третьих, усилились предпосылки для коррупции в судах. Криминологи давно установили закономерность, в соответствии с которой важным фактором возникновения и усиления коррупции являются дискреционные полномочия должностного лица. Чем шире допустимый диапазон его субъективного усмотрения при принятии решения, тем сильнее эти предпосылки. И нет никаких оснований полагать, что эта закономерность неприменима к судьям. Более того, именно они часто подвергаются коррупционным соблазнам, а судейский иммунитет препятствует выявлению и разоблачению коррупционеров в судейском корпусе.

В то же время законодатели не знают, не воспринимают, не поддерживают многие законотворческие инициативы, рожденные, обоснованные научным сообществом. В этом тоже проявляется разрыв между юридической наукой и практикой законотворчества.

Перспективы воплощения в жизнь изложенных выше предложений об усилении парламентского контроля в ближайшем будущем могут возрасти, поскольку некоторое время назад Президент РФ В. В. Путин внес в Госдуму России законопроект, согласно которому избирательная система нижней палаты парламента принципиально меняется. В 2014 г. законопроект стал действующим федеральным законом, который проявит себя при очередных выборах.

Во-первых, проходной барьер для партий снижается с 7 до 5%. Во-вторых, упраздняется принцип «империале», согласно которому партия, получившая большинство, имела дополнительные мандаты от тех партий, которые не смогли преодолеть избирательный барьер. В-третьих (и это главное!), возвращается смешанная схема формирования Госдумы, при которой одна часть депутатов по-прежнему формируется по партийным спискам, а другая — избирается по одномандатным округам.

В совокупности все это должно повысить политическую конкуренцию, сделать депутатов более независимыми, увеличить их дистанцию от органов исполнительной власти, а также усилить желание и способность осуществлять действенный парламентский контроль, заинтересованность в надлежащих результатах законотворчества.

Статья опубликована в издании Журнал российского права