ПРОЕКТ

Резолюция

по итогам слушаний на тему:

«Система защиты потерпевших и свидетелей в Российской Федерации. Проблемы и перспективы»

г. Москва                                                                                     1 декабря 2009 г.

Слушания проведены по инициативе Комиссии Общественной палаты по общественному контролю за деятельностью правоохранительных органов и реформированием судебно-правовой системы и Межрегиональной правозащитной общественной организации «Сопротивление» с участием руководителей и представителей органов государственной власти, научных и образовательных учреждений и общественных организаций.

Основной задачей слушаний является формирование и обобщение предложений, выдвигаемых органами государственной власти, различными институтами гражданского общества, по улучшению правового статуса потерпевшего и  свидетеля в уголовном процессе, а также совершенствование механизмов применения мер государственной защиты к указанной категории лиц.

В ходе обсуждения участниками было отмечено следующее.

В целом в Российской Федерации сформирована нормативная правовая база в области защиты прав потерпевших. Принят Федеральный закон № 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства», который заложил основы системы государственной защиты потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства. Правительством Российской Федерации в рамках реализации данного федерального закона был принят ряд постановлений и утверждена Государственная программа «Обеспечение безопасности потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства на 2006-2008 годы». Также правоохранительными органами были приняты ведомственные нормативные правовые акты по непосредственной реализации положений федерального закона и постановлений Правительства Российской Федерации.

Согласно Программе на 2006-2008 годы только 3296 участников уголовного судопроизводства, или 5,5 % прогнозируемого уровня, были охвачены программными мероприятиями. В их отношении были осуществлены 3842 меры безопасности. Преимущественно применялись следующие меры безопасности: «личная охрана, охрана жилища и имущества» и «обеспечение конфиденциальности сведений о защищаемом лице». В большинстве случаев государственная защита требовалась свидетелям (63,2 %), реже – потерпевшим (23 %), подозреваемым и обвиняемым (3,12 %). По данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации, за три года действия Государственной программы защиты меры государственной защиты применены до возбуждения уголовного дела в 1079 случаях, среди которых абсолютное большинство – это обеспечение конфиденциальности защищаемого лица.

В декабре 2008 года Президент Российской Федерации подписал Федеральный закон «О ратификации Соглашения участников Содружества Независимых Государств по защите участников уголовного судопроизводства», который позволил вести совместную работу по их защите в рамках межгосударственного сотрудничества.

Осенью 2008 года в Министерстве внутренних дел Российской Федерации было создано специализированное подразделение по защите частников уголовного судопроизводства – Управление по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите, а также создан специальный центр по обеспечению безопасности таких лиц. Такие же центры созданы и на региональном уровне.

В мае 2009 года под председательством Президента Российской Федерации – Председателя Совета Безопасности Российской Федерации Д.А. Медведева проведено оперативное совещание постоянных членов Совета Безопасности Российской Федерации по вопросу «О повышении эффективности защиты прав и законных интересов граждан, пострадавших от преступных посягательств» одним из результатов которого явилась Государственная программа «Обеспечение безопасности потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства на 2009 – 2013 годы».

Однако общий анализ ситуации в сфере обеспечения прав жертв преступлений позволяет сделать вывод о том, что положение дел на данный момент является весьма непростым, на что неоднократно указывал  Президент Российской Федерации Д.А. Медведев. Так, по его словам, «правоохранительная и судебная системы должны обеспечивать действенную защиту лиц, пострадавших от преступлений», «уголовное наказание, как на уровне закона, так и на стадии его применения судами, должно быть адекватным совершенному преступлению и лучше защищать интересы общества и интересы потерпевшего».

Правоприменительная практика свидетельствует, что меры государственной защиты применяются достаточно редко, особенно те, которые требуют значительных затрат и усилий. Новая Государственная программа подтверждает этот тезис, предусматривая,  что за 5 лет ее действия ожидается применить меры в отношении приблизительно 10 тысяч участников уголовного судопроизводства. И это при том, что, как отмечено в самой Программе, ежегодно только по особо тяжким преступлениям около 10 миллионов человек выступают в качестве потерпевших и свидетелей и каждый пятый из них получает угрозы с целью изменения либо отказа от даваемых показаний. Т.е. применение мер идет в  отношении всего лишь 0,5 % от общего количества подзащитных.

По мнению ряда специалистов, это связано с тем, что нет необходимых наработок, отлаженных механизмов работы уполномоченных лиц. В Федеральном законе «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» нет четко обозначенных критериев, на основании которых применяются меры безопасности (например, объективность, реальность угроз). Возникают проблемы при переселении личности, изменении внешности и во многих других видах государственной защиты. Сотрудники, в случае обращения к ним граждан с просьбой о применении к ним мер государственной защиты, зачастую просто не знают, как им поступать. Бывают случаи, когда правоохранительные органы просто «передоверяют» обратившегося человека друг другу. Кроме того, не всегда возбуждаются уголовные дела по заявлениям об угрозах, и гражданам отказывают в применении мер государственной защиты.

Общий порядок производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти и должностных лиц, установленный Главой 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации не может быть применен, так как в Федеральном законе «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» установлен собственный порядок. В данном Законе предусмотрена возможность обжалования гражданином в вышестоящий орган, прокурору или суд решений и действий только органов, обеспечивающих государственную защиту. Таким образом, законодательно не предусмотрена возможность обжалования решений органов, принимающих решения о применении мер безопасности, что на практике реализуется в единственно возможной стратегии действий потерпевших – повторной неоднократной подаче заявлений с просьбой о применении мер безопасности.

Кроме того, лишь немногие из российских граждан знают о том, что в отношении них могут быть применены меры государственной защиты, предусмотренные Федеральным законом. Закон существует, но из-за низкой информированности граждане не могут воспользоваться даже тем минимумом правовых возможностей, которые им предусмотрены.

Меры государственной защиты зачастую не применяются по «бытовым» делам, например, когда угрожает сосед, являющийся наркоманом. В подобных этому случаях уполномоченные лица правоохранительных органов чаще всего не принимают во внимание доводы обращающихся за защитой лиц.

Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации не предусмотрел права заявителя на ознакомление с материалами проверки его обращения, если он намерен  оспаривать решение об отказе в возбуждении уголовного дела. Также Кодекс не допускает возможности ознакомления потерпевшего с материалами уголовного дела до окончания предварительного расследования, а также предоставления ему копии постановления следователя о продлении срока такого расследования.

Значимой является и проблема обеспечения личной безопасности потерпевших от угроз со стороны обвиняемого. У потерпевшего отсутствует право участия в принятии решения об избрании меры пресечения, что в определенной мере могло бы способствовать обеспечению его безопасности.

Многими специалистами на различных мероприятиях неоднократно отмечалось, что законодатель больше внимания уделил защите прав лиц, совершающих преступления, нежели жертвам преступлений. Сам процессуальный статус потерпевшего и свидетеля говорит о недостаточности механизмов их защиты. Большинству потерпевших недоступны услуги адвокатов. Потерпевший и свидетель рассматриваются как материал, с помощью которого можно посадить обвиняемого, и просто как инструмент доказывания. Правоохранительная функция осуществляется лишь в отношениях государство – преступник, что может порождать различные системные перекосы, в том числе и коррупционные.

Отсутствует также и воспитательная составляющая  пенитенциарной системы. Таким образом, вся система противодействия преступлениям носит лишь карательный характер, хотя совершенно очевидно, что не менее важными являются профилактика преступлений и восстановительное правосудие по отношению к потерпевшим. Проблема гуманизации правосудия должна сводиться не только к уменьшению количества тех, кто отбывает наказание в  местах лишения свободы, но и к изменению качества наказания за совершенные правонарушения. За целый ряд преступлений нет необходимости лишать осужденных свободы, однако необходимо разработать эффективный механизм компенсации причиненного ими вреда личности или государству.

По данным Минрегионразвития России, каждый седьмой житель России лично подвергался преступным посягательствам, а в 67 субъектах РФ более половины населения полагают, что проживают в регионах с высоким уровнем криминогенности. По данным опросов, значительная часть граждан (около 60%), пострадавших от преступлений, не обращается за помощью в милицию, хотя до 30% взрослого населения ежегодно подвергаются преступным посягательствам. Основной мотив необращений, как указывает 38% пострадавших, – отсутствие веры в реальную помощь.

В данных обстоятельствах рассчитывать на построение действенного правового государства с эффективно действующей судебно-исполнительной системой крайне затруднительно. Более того, это порождает неверие в  органы государственной власти, социальную напряженность в обществе и правовой нигилизм. Отчаявшиеся граждане все чаще сами берутся за оружие, защищая себя, свою семью и имущество. В итоге более 10% преступлений совершается людьми, которые в свое время были на месте жертвы. Ситуация еще больше усугубляется на фоне финансового кризиса и социальной депрессии. Рост преступлений, отмечающийся в последние месяцы, диктует необходимость скорейшего принятия действенных мер, направленных не только на снижение преступности и ее профилактику, но и на реабилитацию людей, ставших ее жертвами, особую категорию среди которых занимают пострадавшие дети.

На сегодняшний день возмещение вреда не является безусловной обязанностью виновного лица. В результате тысячи потерпевших не могут добиться выполнения судебных решений в части возмещения причиненного вреда. Механизм компенсации вреда не является эффективным и, соответственно, ст. 52 Конституции Российской Федерации, гарантирующая право на компенсацию причиненного ущерба, практически не реализуется на практике, ярким подтверждением чему является ряд нашумевших уголовных дел, виновными по которым являются сотрудники правоохранительных органов.

Возмещение ущерба потерпевшему производится только при наличии приговора суда. Потерпевший не может рассчитывать на возмещение вреда, причиненного преступлением, в случае если преступник не установлен или установлен, но скрывается от следствия, и, соответственно, не представляется возможным привлечь его к уголовной ответственности. Кроме того, даже у осужденного зачастую отсутствует возможность работать в уголовно-исправительном учреждении, либо, даже при наличии незначительного заработка, возмещение вреда потерпевшему производится минимальными суммами в течение длительного периода времени. Таким образом, более трети потерпевших лишены возможности возмещения вреда, поскольку виновные в их совершении лица не установлены. Что касается прямой компенсации ущерба за счет государства, то она предусматривается лишь в случаях, когда ущерб был причинен в результате злоупотребления властью.

Отсутствует отдельное звено уголовно-исполнительной системы – специальный фонд поддержки жертв преступлений, который бы позволил производить выплаты даже в том случае, если бы отсутствовала возможность взыскания денежных средств с преступника, не нанося при этом никакого ущерба для государственной казны, поскольку накопления в фондах, как правило, осуществляются за счет конфискации денежных средств, полученных преступным путем, штрафов, изъятого имущества, а не из средств налогоплательщиков.

В этих условиях как минимум дискуссионным выглядит решение Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда Российской Федерации, согласно которому убийство спящего человека не рассматривается как умышленное причинение смерти лицу, заведомо для виновного находящемуся в беспомощном состоянии, поскольку «сон является жизненно необходимым и физиологически обусловленным состоянием человека» (из Обзора надзорной практики Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда Российской Федерации за первое полугодие 2009 года, утвержденного постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 25 ноября 2009 года).

Участники заседания акцентировали внимание на необходимости:

1. Вынесения на ратификацию и рассмотрение международных договоров и федеральных законов, направленных на охрану прав потерпевших и свидетелей, включая право на справедливое возмещение причиненного вреда. Решению ряда проблем, связанных с полным и справедливым восстановлением нарушенного положения жертв преступлений, может способствовать ратификация Европейской Конвенции о компенсации жертвам насильственных преступлений 1983 года. Необходима подготовка и скорейшее принятие ратификационного и специального федеральных законов, определяющих механизмы применения Конвенции и методику расчета вреда.

2. Законодательного укрепления правового статуса потерпевшего, особенно несовершеннолетнего (право на информацию; право на обязательное участие, наряду с родителем, психолога или педагога в уголовных делах, по которым  потерпевшим является ребенок; право обжалования действий органов, принимающих решения о применении мер государственной защиты; право участия в принятии решения об избрании меры пресечения; обязательный учет судом мнения потерпевшего при принятии решения об условно-досрочном освобождении от отбывания наказания, замене неотбытой части наказания более мягким видом, а также при помиловании или амнистии и т.п.).

3. Создания государственных механизмов для возмещения ущерба и оказания другой помощи потерпевшим и свидетелям на случай, если стороны, несущие ответственность за нанесенный ущерб, не имеют возможности или не желают выполнять свои обязательства (законодательное закрепление за осужденным обязанности по возмещению вреда; принятие мер по погашению причиненного ущерба должно рассматриваться в качестве одного из обязательных условий для положительного  решения вопроса об освобождении осужденного от отбывания наказания).

4. Проведения сопоставительного анализа деятельности правоохранительных органов Российской Федерации с целью исключения дублирующих функций и более четкого выстраивания служебных задач.

5. Проведения правоохранительными органами на системной основе тренингов (курсов повышения квалификации) сотрудников по работе с защищаемыми лицами.

6. Разработки механизмов реализации программы предоставления нового жилья защищаемым лицам и рассмотрения вопроса о создании соответствующего жилого фонда.

7.  Всестороннего информирования граждан о Федеральном законе «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства», закрепленных за ними правах и обязанностях, более широкого освещения правовых аспектов этого вопроса.

По итогам работы слушаний принято решение о направлении рекомендаций в Правительство Российской Федерации и об обращении к Председателю Правительства Российской Федерации В.В. Путину с просьбой рассмотреть вопрос о защите потерпевших на заседании Президиума Правительства Российской Федерации и взять исполнение его решений под личный контроль.